贵州省国税三级联动政采内控机制成形

本报讯 实习记者 张静远 报道 政府采购工作由谁来做、做什么、怎么做、有何风险、又该如何防控……这些看起来错综复杂的职责和流程，如今已演变成一张张清晰直观的流程图与文字说明发到了贵州省国税系统相关工作人员的手中。

日前，贵州省国税局公布了3个文件，即《贵州省国家税务局系统政府采购管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）、《贵州省国家税务局系统政府采购工作规程（试行）》（以下简称《工作规程》）2项制度，以及与之配套的《贵州省国家税务局系统政府采购工作手册》(以下简称《工作手册》)。这3个文件的发布，旨在完善该省国税系统提出的建设三级联动内控机制的要求，分别从管人、管事儿、管流程等不同角度强化政府采购内控管理。

据了解，2010年，贵州省国税局响应国税总局关于国税系统强化内控建设的要求，在探索“两权”运行规律、查找制度机制不足、剖析违纪违法案件、借鉴内控理论的基础上结合全省国税系统实际，提出了建设三级联动内控机制。其中，政府采购工作成为该项机制建设的重要领域和内容。

据贵州省国税局财务管理处副处长申蔓飞介绍，《管理办法》的规范对象从纵向看，包括省、市（州、地）和区（县）三级国税局，三级之间通过合理划分政府采购权限，重大采购项目的备案、审批等方式实现管理。同时，通过上级对下级的监察、巡视和内部审计实现监督，深化了纵向制约机制。从横向看，包括各级国税局内部的财务部门、采购部门、监督部门、资产管理等在内的相关部门，不同部门之间通过明确职责，分工合作共同完成政府采购工作。同时，按照权利制衡原则划分了采购部门的岗位，明确了岗位职责以实现岗位之间的监督制约。《工作规程》规范了采购流程等具体操作行为，将三级联动内控制度贯穿于采购预算（计划）编制、采购实施和合同执行等各个环节，实现了环节与环节之间的彼此制约。《工作手册》则利用清晰直观的流程图与文字向工作人员说明“谁来做、做什么、怎么做、有何风险、又该如何防控”等细节，使采购权力清晰化、责任明确化、发现及时化、工作标准化、作业规程化。申蔓飞告诉记者：“《管理办法》的定位是政府采购实体性规定，《工作规程》的定位为程序性规定，《工作手册》则是在前2项制度的基础上制作的流程图。”

据介绍，3个文件注重了加强采购审批、备案的纵向管理、强化各个专业部门之间的监督、合理划分各层级权力、深化纵向制约机制等。在此基础上，政府采购工作基本符合了三级联动内控机制建设的要求，即与岗责体系和工作流程有机结合的部门与部门之间、岗位与岗位之间、环节与环节之间的横向制约机制，上级机关与下级机关之间、上级职能部门与下级职能部门之间的纵向控制机制，巡视、法规、督察内审、纪检监察等部门的重点监督机制的监控管理体系。

【贵州国税“三级联动内控机制”专题报道】

谁来做、做什么、怎么做、有什么风险以及如何防控，贵州国税用两个制度一本手册搭建政府采购权力制约机制----

环环相扣紧锁内控

本报实习记者 张静远

“加强内控建设，科学防范风险是国家税务总局对系统的要求。而我省的‘三级联动内控机制’建设正是省局党组依据总局的要求，结合贵州省的实际提出的。因此，这项工作从最开始的方案制订、试点到总结完善都是在省局党组，尤其是省局党组书记、局长张兵的高度重视和分管局长张雄的直接领导下完成的。”贵州省国家税务局财务管理处副处长申蔓飞说。

针对贵州省国家税务局同一时间出台的《贵州省国家税务局系统政府采购管理办法（试行）》（以下简称“管理办法”）、《贵州省国家税务局系统政府采购工作规程（试行）》（以下简称“工作规程”）、《贵州省国家税务局系统政府采购工作手册》（以下简称“工作手册”），《中国政府采购报》记者第一时间连线申蔓飞，她向记者介绍了这些新制度是如何从部门实体建设到工作程序建设，环环相扣，紧锁内部控制，搭建政府采购的权力制约机制以及规范采购行为和操作流程的。

在申蔓飞看来，新制度的出台是贵州省国税系统政府采购工作走向规范化的起点，称得上是贵州国税“三级联动内控机制”建设过程中“里程碑”式的事件。

准确的制度定位让内控更完善

采访中，申蔓飞告诉记者，《管理办法》和《工作规程》两项制度特别强调定位上的准确性，与《工作手册》一起，3个文件相辅相成。

《管理办法》的定位是政府采购实体性规定，《工作规程》定位为程序性规定，《工作手册》则是在前两项制度的基础上制作出的流程图和工作要求。

其中，《管理办法》合理划分了省、市（州、地）、县（区）国税局的权限，明确了“三位一体”运行机制以及各部门的职责，规定了审批和备案的范围，同时提出了政府采购考核方法和责任追究。突出了政府采购工作在不同层级和不同部门之间的内控。

《工作规程》规定了政府采购适用的一般程序，强调了政府采购预算（计划）编制、政府采购实施、合同执行等环节的内控，并将“三位一体”运行机制贯穿每一个环节。而对于政府采购范围以外的零星采购，该规程用简易程序对其进行了规范。简易程序在强调制约采购权的情况下，突出了便捷高效。这样，基层对零星采购无所适从的问题也就迎刃而解了，政府采购规范管理的范围也进一步拓宽了。

《工作手册》把前两项制度中提到的这些操作办法、职责权限等用图表的方式清晰直观地展现出来。操作者如果对哪一项规定没有明确了解，执行时可以在该手册中得到补充。

据申蔓飞介绍，这些制度在制定过程中一字一句抠过，以确保规范表述，避免因表述不明确而出现问题。

紧密咬合的新“三位一体”

贵州国税系统原“三位一体”决策运行机制为“局长办公会—政府采购领导小组—政府采购工作组”，其中，政府采购领导小组以会议审议形式履行审定采购方式、采购原则等职责。但在省及省以下采购中，比重达80%以上的协议供货采购，其方式、原则等都已在协议供货文件中确定，采购过程和成交建议往往是由政府采购部门根据政府采购工作组的意见和建议报分管政府采购的领导审定。

基于以上问题，贵州国税系统把“三位一体”机制调整为“局长办公会—政府采购部门—政府采购工作组”，新增了采购部门，并由其直接承担自己提出的成交建议风险。这样就强化了政府采购部门和分管政府采购领导的职责。

新“三位一体”机制在《管理办法》中体现为部门与岗位职责的明确化，在工作规程中则贯穿于采购工作的每一个环节。这样，从人员管理到操作监控，处处密切咬合，实现了“三级联动内控机制”的建设要求。

制约机制贯穿流程始终

内控机制如何落实是一个现实难题。在《管理办法》、《工程规程》两项制度中，“三位一体”运行机制贯穿于采购工作的各个环节，系统地规定了上下级机关和本级机关不同管理层级之间、各个职能部门之间、各个采购岗位之间的权限和职责，突出了横向制约、纵向控制、重点监督的机制建设要求，从而确保了内控机制的切实落实。

例如，在项目启动环节设置了“资产管理部门初审需求—财务部门汇总编制预算—局长办公会审定预算和季度计划”机制。其中，政府采购部门在年度预算的基础上细化季度采购计划提请局长办公会审定，是贵州国税的一项改革。这样可以更有效地保证采购计划有条不紊地执行，提高预算执行的均衡性，也更有利于执行与监督。

在制约机制贯穿采购全程的基础上，贵州国税将考核与责任追究等配套施行。《管理办法》要求上级国税局对下级国税局的政府采购工作开展情况进行基础制度的落实情况、预算计划的编制和执行、三位一体运行机制、政府采购程序的规范、档案资料的收集归档等层面的考核监督。还规定了考核方式及考核范围，并列举了责任追究的具体情形。这使考核更加科学化、制度化，风险防控也更强了。

强内控也要保高效

本报实习记者 张静远

规范程序，强化内控，在很多时候会以牺牲效率为代价。这似乎是政府采购人一直以来的无奈。而贵州国税局在此次新规定中，则将内控建设与提高效率进行了有机结合。他们是怎么做到的呢？

据记者了解，他们首先做到了实事求是地考证工作情况，并在此基础上完善了制度漏洞，从而使内控与效率的统一成了水到渠成的事。

内控与高效在此次新规中体现得最为典型的是新“三位一体”机制，即“局长办公会议—政府采购部门—政府采购工作组”的运行，以运行机制的完善提高采购效率。

在此之前，贵州国税系统一直采用“局长办公会议—政府采购领导小组—政府采购工作组”“三位一体”的运行机制。实践证明，这套运行机制虽然起到了一定的制约作用，但由形式上的制约带来的采购效率的降低在基层反映较为强烈。贵州国税系统的政府采购80%以上是通过协议供货实现的，在这种情况下，政府采购领导小组的制衡作用就不是很明显。此外，政府采购领导小组的成员都是机关有关部门的负责人，当需要决策时难以召集齐全，这大大影响了审议工作的进度。而新“三位一体”机制将领导小组的职责移位给直接负责相关工作的政府采购部门，避免了上述问题，有效提高了采购效率。

当然，内控机制在完善过程中必然在一定程度上会影响到采购效率。例如贵州国税局将“三位一体”机制和监督机制贯彻到采购的各个环节，这必然导致每个环节的运行减速。因此，各个环节在操作细节上提效的需求也就越发显得紧迫。在此次制度制定中，内部文书的规范化要求就可以起到一定的提速作用。在国税系统，县级政府采购工作多由办公室人员兼职承担，标准化的文书模板大大减少了工作量。

【记者手记】深入基层倾听民意

张静远

“在内控制度的试点期间，财务处所有同志都到过铜仁，而且每到一个县都要召开座谈会。”采访中，贵州省国税局财务管理处副处长申蔓飞的这段话令记者印象深刻。

铜仁，是贵州省的一个地级市。地处黔东北，武陵山脉中部。下辖1个县级市、4个县、4个民族自治县和1个特区。从贵阳到铜仁，自驾需要近6个小时的车程。

2010年，铜仁被贵州省国税局选择作为全省政府采购内控机制建设的试点地区。在为期一年的调研试点期间，贵州省国税局财务处的同志和铜仁地区局财务科的同志几乎跑遍了铜仁地区的所有县市。记者粗算了一下，按一个县市跑一次计算，他们平均36.5天就要下去做一次调研，更何况还有很多地方跑了不止一次。用他们的话说，是要尽可能地获取最原生态的第一手材料，深入了解当地最真实的情况和最真实的想法。

这和记者想像中的官员不一样——每天坐在办公室里翻阅审批各类文件，操劳于一室之内——倒更像深入各地考察的学者。但他们又不同于学者，带着规范地方政府采购行为的目的而去，因此也遭受了各种缘自不理解的抵触情绪。

政府采购制度改革在国税系统推行了5年，省局财务处的同志们没想到到基层还会遭到“炮轰”：“政府采购的程序太复杂、效率太低！”“你们根本没有考虑基层的实际！”“政府采购只买贵的，不买对的。”面对这些意见，他们以平和的心态积极做好政府采购制度的宣传、解释工作。在试点7个多月后，当他们再次到基层调研时，发现抱怨少了，理解多了，让他们感动的是，很多人开始和他们讨论解决问题的具体办法，这种变化反映了采购人对政府采购制度改革从不理解到诚恳接受的心路历程。

作为聆听者，记者感动于他们的执著：用权力来要求人，未必是一件难事儿；而要说服人们发自内心的接受，着实不易。申蔓飞和他的同事们不是政府采购制度的机械式的执行者，而是一群有思想、肯吃苦的传播者和推进者。他们向我们证明，政府采购从来不是纸上谈兵，科学采购也不是用嘴巴说出来、用笔写出来的，而是用脚跑出来的。

记者了解到，目前贵州国税系统基本完成了对内管理的制度化、标准化建设，下一步他们打算将合同文书等对外文件纳入规范化建设轨道。看来新的远行已经“路在脚下”，让我们期待吧！