“八箭连发” 招不虚出

“八箭连发” 招不虚出

——江苏徐州市大力推行PPP模式，全面规范政府性债务管理纪实

■ 孙晓强

江苏省徐州市十分重视PPP模式的推广工作，市财政局会同相关部门勇于探索，先行先试，八措并举，打出了一系列“创新+规范”的组合拳。截至目前，全市已落地和正在推进的PPP项目达117个，总投资2318.97亿元。其中：已落地PPP项目28个，总投资710.4亿元，吸引社会资本649.88亿元，从根本上改革了公共服务的供给体制机制，有效规范了政府性债务管理。

织密政策网 夯实工作基础

让政策法规先行，是徐州市夯实基础的大力之举。此举也旨在推进政府债务风险防控工作科学化、精细化，牢牢守住不发生区域性、系统性财政金融风险的底线，做好推行PPP模式的全方位保障。

一是出台政府性债务风险应急处置预案。根据当前地方政府性债务管理的新形势新要求，今年年初，徐州市政府在江苏省内率先出台风险应急处置预案，印发《徐州市市级政府性债务风险应急处置预案》（徐政办发〔2017〕26号），建立预警分级响应机制、分类应急处置机制、风险事件责任追究制度等。《预案》适应范围为纳入限额管理的地方政府债务、清理甄别认定的存量或有债务（包括政府负有担保责任债务和政府可能承担一定救助责任债务）。根据风险性质、影响范围和危害程度等，建立政府性债务风险级别，分别划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级，针对不同等级的风险事件制定具体的风险处置措施。市政府将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围，对实施财政重整的地区，视债务风险事件形成原因和时间等情况追究有关人员的责任。

二是出台政府性债务管理实施意见。为加强和规范政府性债务管理，统筹兼顾“防风险”和“促发展”两大工作任务，市政府常务会议研究印发《市政府关于加强市级政府性债务管理的实施意见》（徐政发〔2017〕43号），界定政府债务、政府或有债务管理范围，厘清政府债务与企事业单位债务责任，实行政府债务限额管理和预算管理，规范土地储备资金筹集方式，深化投融资体制改革，创新公益性项目融资机制，妥善处理政府性债务存量，建立政府性债务监督公开制度等。进一步规范政府举债融资机制和举借权限，市、区人民政府举借政府债务只能在省核定额度内，申请省政府通过发行地方政府债券方式代为举借；镇级人民政府不得举借政府债务，确需举借的应纳入区级地方政府债券额度内统筹考虑；政府债务必须通过政府或财政部门举借，其他国家机关单位和参照公务员制度管理的事业单位不得举借任何债务；其他事业单位举借债务，必须在符合国家规定的前提下履行相关报批手续；国有企业（含投融资平台公司）举借债务由同级履行国有资产出资人职责的部门进行监管，政府及财政部门不予审批、出具任何融资手续。

三是先行出台PPP模式实施意见。早在2015年3月徐州市政府在全省率先出台《市政府关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）》（徐政发〔2015〕19号），明确财政部门为PPP业务牵头单位，负责项目征集遴选、财政承受能力和物有所值评价、实施方案评审、绩效评价等；政府相关主管部门为PPP项目的实施主体，作为PPP项目发起人向财政部门申请项目入库，具体负责项目实施方案编制、社会资本招标、合同签订、项目实施监管等全过程工作。同年11月，市政府印发《关于市城建基础设施等政府投资项目采用PPP模式的通知》（徐政办传〔2015〕192号），要求在城建重点工程、水利水务、民生实事等领域积极推进PPP模式运作，财政资金不再直接投资。2016年，市重点工程PPP领导小组办公室研究出台《徐州市城建重点工程PPP项目限制性边界条件》（徐建重办〔2016〕11号）《2016年度城建重点工程PPP项目实施工作方案》（徐建重办〔2016〕12号），标准化实施城建重点工程PPP项目。

分清权与责 建立制度保障

在探索实践的过程中，徐州市每一次突破都源自坚实的制度保障，这里面离不开各级领导重视和权责明确带来的高效运转。

一是成立市PPP工作领导小组。2015年5月即成立徐州市PPP工作领导小组，以后根据人员变动进行两次调整，由市长任组长，所有副市长任副组长，市政府秘书长、分管副秘书长以及19个相关部门主要负责同志为成员，统一协调部署全市PPP模式推广运用工作，研究决定PPP项目推进过程中的重大事项；领导小组办公室设在市财政局。根据工作需要，市级PPP项目可分别成立市PPP项目领导小组，由分管市长任组长，政府相关主管部门（项目发起部门）主要负责同志任副组长，负责做好具体项目PPP方案制订、协调推进等工作，研究决定该项目PPP模式推进中的重大事项；领导小组办公室设在市相关主管部门。

二是设立市PPP中心。今年2月，市编委《关于设立徐州市政府与社会资本合作项目服务中心的批复》（徐编复〔2017〕1号），批准设立徐州市PPP中心；4月印发《关于徐州市政府与社会资本合作项目服务中心更名为徐州市政府和社会资本合作项目中心的批复》（徐编办〔2017〕183号）予以更名，为隶属市财政局正科级全额拨款事业单位，核定编制10人。

三是设立市PPP管理办公室。今年5月，市编委《关于设立市政府和社会资本合作（PPP）管理办公室的通知》（徐编发〔2017〕32号），批准设立徐州市PPP管理办公室，为市级PPP项目运作管理专门机构、市PPP工作领导小组日常办事机构，机构设在市财政局，核增行政编制4人。

 完善监管职能 防范PPP“变味儿”

在追求成绩和效益的同时，徐州市始终清醒地认识到，高效、安全、共赢才是PPP模式成功的关键。为此，徐州市政府各部门始终将监管作为重要发展手段，防范PPP模式“变味儿”，防范融资和债务风险。

一是完善PPP运作管理机制。为指导全市PPP模式规范运作，市政府印发《关于完善政府和社会资本合作（PPP）模式运作管理机制的通知》（徐政发〔2017〕41号），明确PPP运作管理各层级职责，完善PPP实施流程，创新PPP运作机制。建立由市PPP工作领导小组和市PPP项目领导小组负责统筹协调，市PPP管理办公室负责政策扎口管理，市PPP中心负责业务指导和市各相关主管部门负责具体项目组织实施的五个层级的完善的PPP模式运作管理框架体系。政府各相关主管部门担负实施主体责任，承担项目实施方案编制、社会资本招标、合同签订、项目实施监管等全过程工作。在财政部PPP综合信息平台公布的能源、交通运输、水利、生态环保、市政、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等19个行业，大力推广PPP模式运作。

同时，严格按照国家、省、市出台的PPP政策文件，规范PPP项目实施。做好物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购、合同签订和信息公开等工作，打造可示范、可复制、可推广的PPP项目。坚决杜绝承诺固定收益、保底回购、明股实债等借PPP名义变相担保举债等行为，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任。健全PPP项目绩效评价、中期调价、利益共享风险分担机制。

此外，创新PPP运作机制，探索“持续经营、融资延续”、“税收筹划、股权移交”等模式，合理确定边界条件，科学设计PPP项目实施方案，实现政府、社会资本、社会公众三方共赢。探索政府出资方代表先行出资成立项目公司，办理项目立项等前期手续，社会资本中标后通过增资扩股方式进入项目公司。鼓励民营资本、本地企业之间或本地企业与外地企业组成联合体参与社会资本投标。

据悉，自今年7月起，市政府正式建立PPP项目协调会议制度，分管市长每半月、市长和常务副市长每月定期调度一次PPP项目进展情况，协调解决推进中存在问题，全面加快项目实施落地。

二是建立市级项目库并滚动管理。徐州市2015年起建立市级PPP项目库，入库项目45个，总投资1420.7亿元，涉及市政、交通、供水、垃圾处理等7个领域。项目库实行滚动管理，结合项目实际及限期落地要求，每年均对入库项目进行动态调整。今年7月中旬，市PPP领导小组办公室、市财政局印发《关于调整2017年市级政府和社会资本合作（PPP）项目库的通知》（徐财合〔2017〕3号），将2017年市级PPP储备项目库项目个数调整为36个（已落地项目自动调出），涉及市政工程、水利建设、交通运输、能源、教育、社会保障、城镇综合开发、保障性安居工程等8个领域，总投资969.6亿元。为充分发挥专家智力支持作用，出台《徐州市市级政府和社会资本合作（PPP）专家库管理办法》（徐债管〔2017〕15号），面向社会公开征集专家，建立并逐步充实市级PPP专家库，促进PPP项目筛选、评审、采购、课题研究、督导调研等活动的公平、公正、科学开展，并实现市、县（市）区资源共享。

值得注意的是，徐州市在推广应用PPP模式时，特别注重同时发挥财政部门牵头作用、实施机构主体作用、咨询机构专业作用，按照“一个全程”、“两轮评审”、“三级发布”规范操作。“一个全程”，即PPP办公室、重点办（城建重点工程）、实施机构、咨询机构等全程参与PPP项目方案设计；“两轮评审”，即项目实施方案编制完成后，实施机构组织PPP专家评审，修改完善后PPP办公室组织发改、规划、国土、建设等部门评审，通过评审项目报经市政府批准后履行社会资本采购程序；“三级发布”，即招标公告同时在中国政府采购网、江苏政府采购网和徐州政府采购网发布，提高项目招标的公开性、竞争性。

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