政府购买服务概念的厘清

【政府购买服务专题（1）】

编者按：“十二五”规划纲要对扩大购买服务、扩大政府采购服务产品范围进行了明确部署。财政部在“十二五”政府采购工作规划中提出，要结合基本公共产品和服务提供方式改革，逐步将高技术服务、商务服务、社会工作服务等专业服务和公共服务项目纳入政府采购管理范围。那么什么是购买服务、为什么购买服务、购买什么服务、如何购买服务？从本期起，本报将陆续刊登有关文章，以飨读者。

什么是政府购买服务？它与政府采购有何关联？---

政府购买服务概念的厘清

马俊达   冯君懿

近年来，随着我国经济社会的发展与行政体制改革的推进，政府购买服务已越来越受到各级党委政府的重视与社会公众的关注，各地各部门购买公共服务项目的探索与实践不断推陈出新，取得的成效也逐渐引人瞩目。但是，我国政府购买服务的理论与实务仍较为薄弱，有必要树立全局观念与长远眼光，加强理论研究与方法探讨，进一步理清什么是购买服务、为什么购买服务、购买什么服务、如何购买服务等基本问题，进一步认识与把握政府购买服务的根本属性与基本规律，进一步提高政府购买服务的针对性、科学性、合法性与实效性。本文试就政府购买服务有关基本问题进行探讨。

1、 政府购买服务概念界定

界定政府购买服务，比较大的争议仍在于由谁购买、为谁购买、向谁购买、购买什么、如何购买等根本问题。笔者认为，政府购买服务是各级党政机关、事业单位和团体组织为履行社会管理与公共服务职能、更好服务与保障民生，使用财政性资金采购社会组织、企事业单位提供的专门服务，并按程序实施监督管理的行为。

一是购买主体问题。政府购买服务的主体有各级政府部门，但不仅限于政府部门。在我国，承担社会管理与公共服务职能的，还有党委下属的政法、综合治理等部门，有工会、共青团、妇联等群团组织，以及一些承担行政管理职能的事业单位，它们都归属于财政预算管理范畴，并承担大量的具体的社会管理与服务工作，也是政府购买服务的重要主体。

二是购买目的与服务对象问题。政府购买服务是利他与公益的，是为了更好履行社会管理与公共服务职能，更好满足服务对象合法的、基本的社会生活需求，这就决定了政府购买服务的主体与受众是相分离的，主导服务的是政府，但享受服务的是政府服务的对象，而不是政府机关本身。在实践中，政府购买的服务主要提供给经济功能、社会功能相对薄弱的儿童青少年、老年人、残疾人、妇女、灾民、移民、流动人口及相关困难群体，构成了一道重要的民生保障线。

三是服务供应主体问题。在政府购买服务领域，除了可提供教育、卫生、医疗、康复、计划生育、技术咨询等服务的企业外，主要由社会组织与事业单位提供服务。其中，社会组织主要由在民政部门登记注册的基金会、社会团体、民办非企业单位3类组成，相关扶老、助残、救贫、济困及司法矫治、精神抚慰、灾害救援、慈善公益服务主要由活跃在城乡基层的民办非企业单位承接。事业单位是国家为了社会公益目的、利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，是有中国特色的社会服务载体。伴随事业单位分类改革步伐的推进，其在政府购买服务中的作用发挥将越来越明显。除此之外，也有人认为自然人可成为服务供应主体。鉴于政府部门与个人签定劳务合同、属雇佣关系，自然人不宜纳入直接供应主体范围。

四是购买对象问题。政府购买服务的对象是服务，且主要针对社会管理与公共服务提出。对于政府部门来说，购买的服务主要分为两类，一类是服务机关自身运行所需的印刷、会议、维修、物业管理等服务，一类是为履行行政职能、满足工作对象合法权益所要需提供的服务。后者主要涉及到民政、劳动和社会保障、教育、卫生、司法、公安、共青团、妇联、工会、儿童、老年人、残疾人、移民等领域所要提供的基本公共服务。

五是购买方式问题。根据政府采购的公开、公平、公正原则，凡是政府购买服务都应按照一定程序与规则执行，不论购买服务究竟使用的是预算内资金还是预算外资金。当前，相关部门使用彩票公益金或其他非财政预算资金购买公共服务项目，也可归入政府购买服务范畴。在采购方式上，可综合采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式购买服务。在坚持公开招标为主原则的基础上，要适当考虑公共服务本身的独特性、专业性与稀缺性，视实际情况选择确定采购方式。所谓独特性，是因为服务不像工程或货物，它是无形的，购买服务只能从感觉上知其后果；它是同步的，服务提供即是消费过程，服务质量难以全过程检测；它是非存储的，若没有合理使用，服务资源容易闲置。所谓专业性，是因为政府各部门购买的服务是围绕其职能业务开展，各业务之间独立性强、交叉性少，需要服务提供者具备一定专业素质、人才资源与技术保障。所谓稀缺性，是因为将社会管理与公共服务委托体制外、非政府部门承担尚属新生事物，社会上专门从事社会管理与公共服务的机构组织相对于市场经济主体来说，无论数量还是质量都显得薄弱。因此，针对政府购买服务的独特性，要在坚持与发扬政府采购好的做法与经验基础上，以提高群众满意度为线索，逐步丰富公共服务集中采购目录，不断完善评标规则与指标体系，加强服务项目的成本核算与目标设计，综合性价比等多重因素，科学选择服务提供单位，避免步入“价低者得”的操作误区。针对专业性，要强调质量为本，充分发挥行业部门及专家的作用，注重服务流程的专业督导与质量评估。针对稀缺性，要加快培育规模宏大、结构合理、素质优良的公共服务供给体系。也正是从这个角度出发，相关部门重视与加强社会组织、社会工作机构建设，成为推进政府购买服务、加强和创新社会管理方式的突破口。

2、政府购买服务与政府采购

从全国各地现有实践来看，政府购买服务尚未完全纳入政府采购管理体系；从语境表述来看，社会管理与公共服务部门习惯使用“购买服务”称谓。购买服务与政府采购如“花开两朵、各表一枝”，但通过上述分析，不难发现，政府购买服务实质上是政府采购的一种创新方式，是政府采购的有机组成，二者之间是归属与包含的关系。2002年颁布的《政府采购法》第2条对政府采购进行了明确界定“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为”、“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。可以看出，政府购买服务属于《政府采购法》的适用范围，但与传统的政府购买服务项目相比，有一定区别和创新。主要表现在4个方面。

一是采购当事人的多重性。除了传统的采购主体、供应商（服务供应主体）、采购代理机构三方外，还有服务对象作为第四方加入。服务对象在政府购买服务中发挥着接受服务、评判服务的角色作用，其服务满意度是做好政府购买服务的根本出发点和落脚点。

二是服务供给的非营利性。社会管理与公共服务作为公共产品本身体现非营利性，需要采购的服务项目重在服务与保障民生、本身没有多少营利空间。采购服务的供给主体主要由相关领域社会组织、事业单位组成，社会组织与事业单位都是法定的非营利机构，这就决定了购买服务与传统采购项目相比，无论是成本核算、利益分配还是资金划拨、税收管理，都有一些明显不同。

三是采购方式的创新性。传统的政府采购以项目为载体实行采购。在具体实践中，政府购买服务有直接向满足条件的社会组织购买服务项目，委托其为相关社区、单位或群体提供整体式、叠加式服务；也有购买有关机构社会工作岗位，让社会工作者到指定社区或单位开展嵌入式服务。以购买项目与购买岗位相结合的政府购买服务方式，在较长一段时期内将普遍存在，但会逐步向整体项目购买方向发展。

四是采购监管的自律性。政府购买服务项目分属相关行业相关领域，服务供给主体与行业的联系一般较为紧密。从构成来源看，服务提供主体主要由社会组织、事业单位构成，相较于传统的政府采购供应商来说，行业监管与自律较为方便与可行。尤其对相关社会组织、社会工作服务机构的管理，行业主管部门不但在组织章程上可明确阐明组织的非营利宗旨，也可严格财务监管机制，要求社会组织运作产生的收入盈利不进行利润分配而是再投入公益事业。通过规范化建设、自律诚信建设、政府购买等多种方式的紧密结合、互为依托，强化社会组织内部管理，促其提高专业化、职业化水平和服务能力，增强社会公信力。（作者单位：民政部、北京市财政局）