那些藏于采购生命周期中的细节（上）

·解析世界银行《公共采购基准研究2016》·

世界银行针对77个国家与地区采购系统进行评价分析后发布的《公共采购基准研究2016》有哪些“亮点”

那些藏于采购生命周期中的细节（上）

世界银行近期发布的《公共采购基准研究2016》，是针对77个地区与国家采购系统进行的评价分析，着重于从私人部门视角对公共采购整体生命周期进行研究。对于任何国家采购系统来说，无论是货物与工程的交付，亦或是服务的执行，其采购均始于需求的发现并终结于合同的履行，当然，另有一些投标人还会进入质疑投诉期。世行在这份报告中，对各经济体采购流程中竞标准备、投标、评标、合同授予及履约这四个环节与投诉报告机制中细节的表现进行了调查统计。在他们的结论中，不仅可以获知各经济体采购系统间的差异，这些数据似乎能形成一种趋势，引导我们发现公共采购体系未来发展的方向。

竞标准备阶段

在厄瓜多尔首都基多，新当选的市长致力于解决公立学校中的诸多问题，其中就包括为每家公立学校提供新的课桌、黑板与粉笔。于是，基多的采购机构决定发布招标公告，通过公开招标或竞争性谈判的方式进行采购。

与此同时，基多的一家专为学校定制课桌椅及教学用具的企业对此十分感兴趣，尽管他们与一家私立学校的谈判正在进行之中，这笔订单足够维持企业两个月的生产，但他们仍不想错过与政府的这笔大单，在如此情况下，这家企业该如何对各种业务进行优先安排？基多政府会提前发布采购需求或采购计划吗？其发布的采购公告中又会包含哪些内容？

在采购的第一阶段，即竞标准备阶段，采购实体会对采购需求进行评估，包括针对供应商所能提供的产品进行市场调查，设置评标中的技术参数等，从而为接下来的几个环节打好基础。

在评估采购需求时，采购实体通常需要与私营部门进行沟通，这些早期的交流有助于招标文件中技术参数的形成。采购实体在完成市场调查后，就可以选择合适的采购方式并进一步明确评标阶段的技术参数，或在招标文件撰写前，邀请私营部门对采购人需要哪类货物或服务、数量及技术参数进行评估，确保潜在供应商能积极参与竞争。为确保所有潜在供应商都拥有平等的机会，采购实体可对市场调查中的细节予以公开，这将在很大程度上促进采购过程的透明与廉洁。与此同时，招标文件中的其他基准信息也会在这一阶段加以明确，采购实体会通过多种途径发布招标公告。

据世行的调查，阿根廷或巴西的公司可在初步磋商阶段，针对采购项目中的技术参数等内容发表自己的意见。尤其是在阿根廷，当采购合同金额巨大或采购项目复杂程度较高时，政府会提前10天在网络上发布磋商请求，允许任何人递交意见书。在巴西，对于那些金额巨大的采购项目，政府必须在招标文件公布前15天组织公共磋商会议。阿尔及利亚、加拿大、智利、波兰等国则需在市场调查阶段，将采购实体与私营部门进行的咨询内容进行公布。在波兰，采购实体需要在网络上发布磋商公告并将磋商信息公布于招标文件中。

为提升采购透明度，并帮助投标人对未来发生的标的感兴趣，同时令其有更多时间进行投标准备，采购实体有义务提前公布采购计划。更重要的是，扩大招标公告发布范围能吸引到更多潜在供应商参与竞争，在世界银行与经合组织（OECD）所倡导的采购体系评估方法（MAPS）中，特别针对公开招标采购公告发布设置了评估指标，“至少将采购公告发布在一家国家报纸上或官方网站上，而这一发布平台必须专门用于采购信息发布且能令供应商方便获知采购信息。” 在对77个国家和地区发布公告渠道的调查显示，其中有92%的经济体通过网络发布，53%通过国家或地方报纸发布，48%通过官方官方公报或刊物发布，29%仅在政府处所公布，3%通过电视或广播发布。

在所有被调查的经济体中，至少会通过一个媒介发布采购公告，但仅有38个国家或地区会发布采购计划。在少数国家或地区，网络发布公告的渠道正在建设之中，如在莫桑比克与塞拉利昂，供应商可以点击链接进入招标公告，但却无法在相关网页上获得任何标的细节。

根据MAPS中对各国采购系统采购公告内容的评估要求，招标公告必须涵盖充足的信息，这些信息将有助于潜在供应商更好地判断其是否对标的感兴趣。然而，各国是否存在相关法律或规则，对公告中发布的基本内容进行明确？在布隆迪，政府甚至在法律中明确了招标公告与招标文件中的内容清单，无论是招标公告或是招标文件，都需要将技术参数及采购预算加以公布，以便招标人判断其是否符合标准；与之相对应的则是毛里求斯，该国完全未在法律框架中对招标公告与招标文件中涉及的内容进行规定。

投标阶段

如果你住在莫斯科，那便很有可能被困在一个电梯之中。莫斯科电梯多得惊人，其数量甚至是纽约的两倍，而这其中的许多电梯都超出了使用寿命。莫斯科政府甚至为此组建了一队训练有素的电梯救生员，他们日以继夜的待命抢救被困于电梯中的人们。最近，莫斯科政府决定对旧电梯加以整修并对此发布了招标公告，决定通过公开招标或竞争性程序完成项目的采购。

对于那些经验丰富的电梯供应商来说，这笔涉及大量电梯整修的大业务一定极具诱惑力。然而，这些潜在供应商该如何在得知标的讯息后进入投标环节？他们需要通过电子化方式递交标书吗？投标阶段会持续多长时间？他们需要递交投标保证金吗？

在第二阶段，即投标阶段，采购实体通常会发布招标信息，以便潜在供应商在第一时间获知公告信息并提交投标文件。对于小公司来说，在发布招标公告与递交标书这两个时间节点间，有许多值得注意的事项。比如公司需要决定是否参与竞标，如果决议通过，则需要对竞标进行充分准备，在规定时限内递交标书等等。而对详细的立法规定则会大为减轻投标人的压力。比如，立法明确采购实体有责任回答投标人对于技术参数的问题，以便其更好获知项目信息；确保所有投标人都能公平获知相关信息等等。此外，对招标文件是否免费或以何种价格收费，这些问题都有可能阻碍投标人参与竞争。

如今，使用电子化方式进行公共采购被各国认作是显著提升采购效率的利器，电子化方式不仅能增加投标人竞争机会，降低交易成本，也更加高效安全。2014年新修订的《欧盟公共采购指令》中明确，欧盟将在2018年底“在采购中完全实现电子化沟通，这意味着电子化手段将运用于采购程序中的各个阶段”。

电子化招投标的运用十分有限，除了少数一些国家将电子化投标写进了法律，如智利和韩国等。在土耳其，电子化招投标仅能被用于框架协议下的药物采购；在摩洛哥，采购实体有权决定是否通过电子化平台收取投标文件，但这并非是强制性举措；在波兰，电子化投标更是偶然事件。在被调查的国家与地区中，有31个经济体可通过采购平台或网站递交标书，16个经济体的投标人可通过邮件的方式递交标书，这其中有11个经济体投标人可任选其中的一种递交标书方式。

在递交标书前，给予投标人充分的准备时间将有助于采购的公平，尤其对中小企业来说，他们需要委托咨询公司、准备计划、出产样品甚至需要处理其他耗费时间的事项，如果投标准备期过短，很容易让许多小公司丧失参与竞争的机会，当然，从效率的角度考量，投标准备期也不能过长。这无不给政策制定者在公平与效率间的抉择带来烦恼。

新修订的《欧盟公共采购指令》中强调，过长的等标期并不意味着最优选择。事实上，新指令将之前门槛价以上项目的等标期从52天缩短至35天。根据世行的调查显示，仅阿尔及利亚、巴林、哥伦比亚及约旦的法律中未对等标期的最低时限加以明确，在牙买加，投标人至少有90天的时间准备标书，然而在泰国，投标人递交标书的准备期仅有7天。

对于采购实体来说，投标保证金有助于确保投标严肃性，以及投标人不会中途爽约。但对投标保证金数额的确定却并非易事，国际上也没有通行的标准。保证金数额既要大到让投标人不会轻率地对待标的，又不能让一些资源匮乏的公司因投标保证金增加了投标成本，对竞标望而却步。总而言之，投标保证金数额不应成为供应商参与竞争的羁绊，采购实体需要对此加以权衡并确定出合适的数额。

事实上，各国均可在法律规则中基于项目规模规定投标保证金的最高限额，当然，这一最高限额可以根据不同标的风险的不同进行调整，采购实体拥有调整保证金数额的自由裁量权。世行在对66个经济体进行调查后显示，仅有少数国家对投标保证金的最低限额进行规定，如约旦、尼泊尔及土耳其，对于其他经济体，采购合同数额或投标建议书通常会在确定保证金数额时用作参考，巴林的供应商需要递交最多不超过标的1%的金额作为保证金，而在美国，对于那些超过15万美金的合同，投标保证金为合同估价的100%。投标保证金数额在各国的巨大波动，无不会影响公司在投标时的决策。

（朱颖 编译）

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