国际PPP市场的起伏兴衰

编者按：“取法乎上,仅得其中;取法乎中,仅得其下;取法乎下,其下下矣。”这句《论语》中曾记载过的孔子名言，应用于在政策驱动下如雨后春笋般涌现的PPP项目之时，更需要我们对PPP经验丰富的国家进行系统研究，并对当今国际PPP市场的发展动态有所了解。

“发展中国家需要建设新的基础设施，发达国家则需对基础设施进行翻新或重建，几乎世界上所有的国家都对融资与基础设施建设有所需求。通过向私营部门寻求资本，确保这些资本能被具有价格敏感性的政策及更加规范的措施加以保护，那么,人类为获得新的道路、铁路、港口及大坝等基础设施所付出的努力便能更好地得以回报。”

——澳大利亚总理TONY ABBOTT在达沃斯世界经济论坛上的发言

国际PPP市场的起伏兴衰

公私伙伴关系（PPP）是一种将市场规律引入公共服务的运作方式。自20世纪90年代开始，各国逐步推广PPP，如今PPP在世界范围内十分流行，已成为诸多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，并有效地促进了各国基础设施的发展。

在世界范围内，PPP市场近年来的发展状况一直处于变化之中。根据毕马威（KPMG）的一份报告显示，当今国际PPP市场中，社会基础设施类项目的数量与规模保持稳定，随着美国PPP市场的兴起，交通建设类项目的比例不断增加；在加拿大等一些成熟的PPP市场的表现则趋于停滞，尤其在英国，该国政府在前些年力推的PFI模式已逐渐边缘化；同时，由于PPP老牌强国加拿大及美国市场的兴起，北美逐渐成为国际PPP市场的中坚力量；而诸如巴西、印度等新兴国家，也逐渐融入国际PPP市场并在其中贡献了巨大力量；亚洲PPP市场变得越来越活跃，但在吸引国际资本方面还面临很大挑战。

★ 欧盟：PPP市场活跃度有所下降

过去二十余年间，PPP模式在全球各地都取得了显著进展，广泛用于公共管理的各领域。欧盟PPP市场较为成熟，其适用领域主要涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。

近几年来，欧盟PPP市场无论是从项目数量还是规模方面均呈现逐渐萎缩的态势。2015年上半年，欧盟共完成24个PPP项目融资，而这一数据在2014年同期为34个；2015年，欧盟市场上的PPP项目平均规模约1.78亿欧元，这一数据相较于2014年的PPP项目平均规模（2.64亿欧元）缩水约33%，甚至低于近十年来PPP项目的平均规模（1.89亿欧元）。2015年上半年，欧盟规模最大的PPP项目出现在土耳其，该国政府发起的毕尔肯健康校园项目总额约11亿欧元，项目包括安卡拉地区健康校园的建设与运营，仅该项目规模就占据了欧盟上半年PPP项目总额的25%。

根据欧盟PPP专家中心的数据显示，2013年上半年，欧洲十国共完成24个总额约90亿欧元的PPP项目，然而其中的12个PPP项目均发生在英国，在这些项目中，包括道路建设与车辆工程的交通类项目就占据了PPP项目总额的70%。若与2012年同期欧洲十国共完成的41个PPP项目数据作对比则不难发现，PPP模式在欧盟市场上的活跃度有所下降。

★英国：PFI市场呈现萎缩态势

英国政府一直致力于维持高水准的公共服务，也是PPP/PFI制度实行最具成效的国家之一。英国的PPP模式大致分为两个阶段，分别是PFI阶段和PF2阶段，PFI模式可追溯到1992年，在PFI项目的高峰时期，英国约10%的公共部门投资均采用这种模式。

2012年之前，PFI是英国应用最为广泛的PPP模式，PFI允许私人部门参与到公共设施的设计、建造、投融资和运营环节，旨在提高公共产品质量并更好地维护公共资产。从1992到2011年，英国累计完成PFI项目超过700个，项目规模约547亿英镑，涉及的公共领域包括学校、医院、公路、监狱、住房、废物废水处理设施等，其中，伦敦地铁就是以30年特许经营权为基础采取PPP模式建造而成的。PFI模式的出现，改善了公私部门长久以来的对抗关系，并在1997年后逐渐在法国、西班牙、加拿大甚至东南亚国家基础设施建设上崭露头角。2009年的一份报告显示，英国约69%的PFI项目可按时交付，65%的PFI项目在预算可支配范围内实现，若将预算限额提升5个百分点，则在这一范围内完成的PFI项目约94%。

PFI模式的优势在于充分利用了私人部门的项目管理经验、创新意识和风控技术，但在运行过程中也暴露出一些问题，如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。鉴于PFI模式的不足，英国政府于2012年又推出了一种新的PPP模式，即PF2，其主要改进之处在于该模式下，政府持有一定股权，作为项目小股东参与投资，鼓励政府进行集中采购，项目招标时间不超过18个月，对项目采购制定标准化的流程和文件，加强开支监管等。同时提高合同的灵活性，如政府可以在项目运营过程中选择添加或删除一些服务可选项，债务融资方面，PF2项目有望获取长期的债务融资等。然而，当下英国的PF2市场却呈现出萎缩的趋势。

★澳大利亚：对私人资本有着极大需求

根据澳大利亚的PPP政策，国家层面及各地区政府会对项目规模超过5000万澳币的PPP项目进行筛选。事实上，澳大利亚在将PPP模式运用到基础设施建设方面已处于世界领先地位，并且拥有着非常成熟的PPP市场。即使在金融危机后，澳大利亚的PPP市场交易量也仅是轻微下滑，这主要是由于澳大利亚政府在国家基础设施建设方面，对私人资本有着极大的需求，政府对资金及风险共担方面的需求导致该国在投融资模式的创新方面有着显著发展。

一份基于对澳大利亚25个PPP项目及42个传统交付方式实现项目的对比调查显示：从所有在预算范围内实现的项目在交付方面的表现来看，PPP项目相较于传统交付项目高出31.5个百分点；即便是成本增加，PPP项目的平均成本仅增加4.3%，相较于传统交付项目平均成本则会增加约18%。

★加拿大：全球最成熟的PPP市场

加拿大有着全球最活跃且成熟的PPP市场。在加拿大，PPP模式常被用于复杂且充满风险的大型基础设施建设项目，包括医院建设、废水处理、道路与桥梁建设等。由于PPP是一种基于绩效的公共服务交付方式，私人部门不仅要承担一定的建设与投融资风险，还要参与设计、建设与长期维护。

事实上，PPP模式在加拿大的实践取得了巨大成功，有17000平方英尺的新建学校、930公里的道路、4790个医院床位、170间法院房间及其他一系列基础设施都是通过PPP交付完成的。PPP模式对该国经济的影响也有目共睹，在2003年到2012年间，PPP模式的使用，为加拿提供了超过517000个全职岗位，创造约322亿加币的收入，为GDP贡献了482亿加币以及为该国经济总输出贡献了约921亿加币。加拿大会议委员会于2010年发布的一份报告显示：55个被调查的PPP项目无一超预算完成，其中的19个PPP项目在预期时限内基本竣工，其中的17个项目按时或提前完工。

★美国：兴起的PPP市场

尽管美国并没有特别设置联邦PPP机构，但在美国各州却有着近50个PPP市场, 美国也提供了全球最大的基础设施建设市场。早在1988年，美国的32个州就针对PPP模式设置了相关立法，一些地区甚至有着很久远的PPP历史。

自1990年到2006年，在交通基础设施建设领域，英国通过PPP的融资规模高达500亿美元，美国的经济规模是英国经济规模的6倍多，但同期，美国的PPP项目融资规模仅有10亿美元。近年来，美国在不断加快通过PPP方式进行基础设施建设的步伐，从2008年至今，尽管面临着二战以来最严重的经济衰退，美国的PPP市场仍保持着快速增长的态势。

★新兴市场：国际资本进军的主要目标

在印度、拉美及东南亚地区，PPP模式越来越多的被用于基础设施建设项目，这些发展中国家对PPP采购规则不断进行完善，以便更好的吸引外国资本。尽管现阶段，私人部门在这些地区的投资还需面临一些挑战，但这些新兴市场已成为外国资本日后进军的主要目标。

比如，墨西哥在2012年1月通过了新的PPP法律，这部法律中对私营部门投标人的权利进行明确，以确保合同的顺利执行及保证采购项目或合同取消时的赔偿。这部法律进一步提高了PPP合同的透明度，并对项目的净现值（NPV）、风险及成本收益分析等内容进行了说明。

2013年7月，墨西哥新政府表示将在之后的六年投资3160亿美金用于基础设施建设，旨在将墨西哥转变为西半球的重要交通枢纽，从而增加该国的经济竞争力。具体来说，这其中有超过三分之一的资金将被用于运输和电信基础设施建设项目,尤其是对国家公路系统,港口和机场的建设等，这些项目的启动也会进一步活跃该国的PPP市场。

（朱颖编译）

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