难民危机下的公共采购之道——欧委会关于难民支援措施公共采购规则方面的沟通文件

难民危机考验欧盟公共采购

编者按：

如今，欧盟面临着空前的难民潮，欧委会于本月9日提出了一整套有助于应对难民危机的提案，其中就包括关于难民支援措施公共采购规则方面的沟通文件，旨在为成员国内部公共采购部门应对难民危机而进行的相关项目采购提供整体视野。欧盟是如何应对危机下的公共采购？其做法对我国应急采购有哪些有益借鉴？

难民危机下的公共采购之道

——欧委会关于难民支援措施公共采购规则方面的沟通文件

“欧盟成员国必须充分及时地满足难民寻求住所、供给与服务等最为迫切的需求。今天的沟通文件为国家、区域和地方政府在确保遵守欧盟法律的同时以简单、快捷、非官僚的方式采购这些服务提供了指导。”欧盟委员会主席让-克洛德·容克在近日公布的整套有助于应对难民危机的提案中表示。

据了解，这项提案将有助于应对目前欧盟成员国及邻国所面临的难民危机，并解决造成人们在欧洲寻求避难的根源问题。根据其中的关于难民支援措施公共采购规则方面的沟通文件，成员国有责任在第一时间为难民提供基础设施（住房）、物资与服务。欧盟公共采购规则为这一切的实现提供了保障，包括现行的《关于协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》（2004/18/EC）以及新出台的《欧盟公共合同指令》（2014/24/EU，该指令于2016年4月18日对旧指令进行替换，目前仅适用于部分成员国）。

欧委会表示，此次为应对难民危机出台的沟通文件，其内容主要基于现行指令2004/18/EC，且并不再多设任何条款，文件仅反映欧委会对公共采购指令与欧洲法院案例法条款的理解。

哪些项目适用欧盟公共采购？

◆ 基础设施类

对于涌入欧洲，且无家可归的难民们来说，住宿通常是其最为迫切需要解决的难题。对于欧盟成员国公共采购部门来说，他们可以通过租赁、对现有住所进行翻新改造的方式为难民提供住宿等基础设施，而无须大兴土木重新建设。根据现行指令2004/18/EC规定，租赁现有住所并不属于公共采购规则适用范围。因此，公共部门在为难民提供安置场所时，可不通过公共采购程序而直接在市场上进行租赁，或对现有公共基础设施进行整合，如军营、学校及运动场所等。

当公共部门选择对现有场所进行翻新改造的，则适用于欧盟公共采购规则。其中，建筑、翻修及适应性项目的采购必须大于或等于现行的5186000欧元限额标准，项目适用于指令2004/18/EC，这一门槛也同时适用于任何功能独立的项目。例如，一个城市在计划实施几个不同的住房计划时，一般需要单独计算每个方案的具体价值，从而决定项目是否达到这一限额标准。根据指令规定，各采购部门不得细分项目，从而规避公共采购程序。

公共部门在进行与应对难民危机相关的采购项目时，对于工程类项目限额标准以下的项目，则适用于各国的国家法律。由于欧盟的相关法规在公共采购领域上始终坚持包括非歧视、平等对待及透明度原则，因此，欧委会要求各国在具体的工程类采购项目招标方面对跨国供应商保持开放态度。

◆ 物资供应类

随着大量难民继续涌入欧洲，欧盟各成员国政府需要及时为其提供包括帐篷、容器、衣物、毛毯、床及食物等在内的大批物资。

值得注意的是，由采购人授予的全部供应合同需适用于现行指令2004/18/EC，并保证采购项目价值大于或等于134000欧元或207000欧元这两个限额标准，限额标准的确定取决于采购部门的属性。低于限额标准的货物类采购项目，则适用于各国的国家法律。

◆ 服务类

除了应急住所与物资，抵达欧洲的难民们还需要大量的服务，这意味着成员国公共部门还需为其提供清洁、卫生、餐饮及安全类服务，或对这些服务进行采购。值得注意的是，与之相关的服务类合同所遵循的现行指令2004/18/EC与新指令2014/24/EU，其内容在本质上是不同的。

现行指令2004/18/EC将服务类合同分为两类，A 类服务（优先服务）必须严格按照指令执行，而包括交通、法律、教育、安全、文化等服务项目在内的B类服务（剩余服务）则只需遵守非歧视和透明度原则，无须在欧盟官方公报上发布公告。对于公共交通、清洁服务等难民需要的服务，由于未在指令中的A类服务里明确列出，因此，相关机构只需在事后确定采购透明度及是否按规定设置技术参数等。

新指令2014/24/EU由于消除了A、B类服务合同间的差异，原则上适用于所有服务。同时，新指令还为社会与其他特定服务设置了一种“轻制度”。包括法律、教育及社会关怀类等专业服务都属于轻制度范畴，当合同价值超过75万欧元时，这些服务项目将适用限制性程序要求。在为难民提供的服务中，适用于轻制度的采购项目包括餐饮、健康与社会服务等。当然，也有一些完全在新指令2014/24/EU适用范畴外的服务，如紧急救援及救护服务等。

如何选择采购程序并确定期限？

对于指令适用范围外的采购，采购人可按规定选择合同授予方式，包括公开程序和限制性程序。在公开程序中，接收投标书的最低期限是自招标文件发出之日起52天，当然，电子化采购可将这一期限缩短至40天。在限制性程序中，接收供应商投标申请的最低期限是自招标文件发出之日起37天，受邀供应商回应时间是自邀请发出之日起40天，当然，电子化采购的运用可将这些期限分别缩短至30天与35天。

然而，新指令2014/24/EU缩减了这两种采购方式的程序期限，其中，公开程序中接收标书的最低期限为35天，限制性程序中，接收供应商投标申请与受邀供应商的回应时间均为30天。

◆紧急采购

对于在应对难民问题上有紧急采购需求的，指令在一定程度上缩短了最后的期限时间。如当采购人选择“加速限制性程序”，接收供应商投标申请与受邀供应商回应时间将分别缩短至15天与10天，并同时加快了合同授予程序的进程。新指令2014/24/EU在保留“加速限制性程序”的基础上，又引入了一种全新的“加速公开程序”，接收标书的最后期限可减少至15天。

即便采购人在选择使用“加速限制性程序”时，仍要尽可能地保证采购的平等与透明度，在一些紧急情况中也要尽力保持采购过程有一定竞争性。在一些实践案例中，使用“加速限制性程序”与新指令2014/24/EU中的“加速公开程序”在紧急情况下进行采购，收获到非常好的效果。

谨慎使用“不含公告的谈判程序”

“不含公告的谈判程序”是欧盟为成员国公共采购部门在紧急情况下应对难民危机进行相关采购时提供的一种额外工具。

“因为相关采购人无法预见的事件造成的异常紧急情形，从而不可能遵守公开程序、限制性程序和附加招标文件公告的谈判程序的期限，只有在非常紧急地状况下，才能在未经发布招标公告的情形下开展谈判程序。同时，不可预见的紧急情况导致的采购例外并不归因于采购人。”现行指令2004/18/EC中明确了这一程序的适用条件。

当然，公共部门需要仔细权衡他们所遇到的紧急情况是否符合“不含公告的谈判程序”适用条件，并且在一份单独报告中对选择这种采购方式的原因加以证明。欧委会强调，成员国不得回避公开程序而直接进入不含公告的谈判程序。欧委会要求每一份证明确有必要选择“不含公告的谈判程序”的单独报告中，均需满足以下条件。

◆“事件的发生并不归因于采购人”

如今，在欧盟境内的许多国家，难民数量在短时期内大幅增加，致使采购人不可能也无法提前预知难民涌入的确切数量，并基于这些数据推算出相关的采购规模。

同样，对于任何一个城市来说，为难民提供多大规模的住宿、物资与服务是无法精确计算的。因此，成员国无须对此类项目的采购进行提前计划，而可将此类采购直接视作不可预见性的采购项目。

◆“由于情况紧急，无法按正常程序中的期限规定进行采购。”

毋庸置疑的是，成员国需要充分且及时地满足难民寻求住所、供给和服务等最为迫切的需求。如果采购中遇到期限较短，甚至无法选择“加速限制性程序”或者新指令2014/24/EU中提及的“加速公开程序”时，则需根据具体案例对采购方式进行评估。根据欧洲法院的解释，若紧急事件确有发生，及时满足采购需求将被放在第一位。

◆“不可预见事件的因果关系与极端事件的紧迫性。”

对于受“难民潮”影响的成员国来说，由于需要在极短时间内满足大量难民抵达欧洲后最为迫切的需求，难民数量的不断增长与需及时且充分地满足其需求，互为因果联系。

◆“在此情况下，完全有必要选择这一采购方式”

无公告的谈判程序可以实现“充分且及时满足采购需求”这一条件。然而，这种采购方式只能用于过渡期，直到成员国最终找到更为稳定的解决方案，如可按正常程序授予的供应与服务框架合同等。

（朱颖/编译）

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