2014年政采大数据“含金量”到底有多大

九大专家指点政采江山

2014年政采大数据“含金量”到底有多大

·嘉宾·

南京审计学院副院长  裴育

南开大学法学院教授  何红锋

国信招标集团副总裁  荆贵锁

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长  赵  勇

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长  羌建新

机械工业经济管理研究院采购研究中心常务副主任  吕汉阳

西北政法大学国际法学院副教授  杨蔚林

中南财经政法大学财政税务学院副教授  白志远

政府采购专家  宋雅琴

政府采购进入平稳、协调发展的轨道

2014年全国政府采购规模为17305.34亿元，比上年增加924.24亿元，增长5.6%，增幅下降11.6个百分点。

·专家解析·

羌建新：从数据中可以发现，政府采购与财政支出之间保持了较好的协调发展，与经济增长之间也保持了较好的协调发展。这表明，作为财政支出管理的重要手段，政府采购较好地适应了财政支出和经济发展要求，进入了平稳、协调发展的轨道，这对于从根本上保证政府采购可持续发展具有十分重要的意义。

赵勇：去年政府采购规模增幅有所下降，这是政府采购规模连续多年保持高速增长后的必然结果。除了受严格控制政府性楼堂管所建设、部分地区前期投资项目逐步完工、各地区各部门贯彻落实厉行节约要求和严控三公经费增长等因素的影响，增速放缓还有两方面原因：一是经济增长速度和财政收入增长速度放缓；二是随着政府采购制度建设的完善和采购人法治观念的增强，“应采尽采”已成为普遍现象，因而在此方面可挖掘的潜力越来越小。这种增幅的变化给政府采购行业带来的影响未必是坏事，反而能促使相关部门更从容地完善制度、理顺运行机制并提高采购人员的能力素质。

吕汉阳：的确，对比近几年的数据，不难发现政府采购规模增长速度出现大幅下降，我认为原因如下：一是宏观原因。随着我国经济进入新常态，GDP增长速度出现下降导致财政税收增长下降，从而影响到财政支出与政府采购的增速；二是政策原因。我们可以欣喜地看到，八项规定等反腐败反浪费政策的强力推进在严控三公经费支出方面取得了明显成效，具体体现在货物和工程的采购方面，并直接影响了政府采购的规模增长；三是体制原因。如今，政府采购制度改革已进入深水区，除政府购买服务和PPP是新的增长点外，其他领域的扩面增量工作推进难度逐年增大，在国企采购、金融采购、援外采购、军事采购等主体及形式涉及公共资金的采购行为未纳入政府采购管理的背景下，规模增幅下降也是必然。

何红锋：在政府采购法管理范围不调整的前提下,我国政府采购规模的增长已进入平稳期。这意味着在现行体制下，政府采购法适用范围内的采购项目已基本被纳入政府采购管理了，整体看，未来政府采购规模在很大程度上主要将由财政收入的增加决定。单就2015年政府采购情况看，由于新预算法和政府采购法实施条例的实施，进一步扩大了政府采购法适用的资金范围，因此我预计可能会出现较大的增长。

裴育：今年实施的新预算法和政府采购法实施条例，很可能给2015年政府采购带来一些新的变化。如按照新预算法规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。而政府采购法实施条例也进一步明确政府采购法所称的财政性资金是指纳入预算管理的资金，这也就意味着，只要是预算单位进行的采购活动都应纳入政府采购范围。按此要求，各预算执行单位今年依法将应纳入政府采购项目纳入政府采购，政府采购基本实现应采尽采，可以预计2015年度政府采购规模也因此会有一个大幅度上升。

政府采购结构进一步优化

2014年，工程类采购金额10141.11亿元，占采购总规模的58.6% ,比上年增长2.2%，增幅下降16.3个百分点。货物类采购金额5230.04亿元，占采购总规模的30.2%，比上年增长6.3%,增幅下降5.8个百分点。

·专家解析·

羌建新：工程类和货物类采购增幅下降充分说明在规模稳步扩大的同时，我国政府采购结构也在进一步优化，这背后实际反映的是财政支出结构的优化。当经济发展进入成熟阶段，财政支出将从基础设施支出转向不断增加的公共服务支出，而且公共服务支出的增长会大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长速度。2014年以及近年来的政府采购数据实际上反映了我国财政支出结构随着经济发展阶段的变化而变化的趋势。

裴育：去年工程类采购规模增速下降与预算单位严格控制建筑体扩张有着密切关系。对很多预算单位而言，工程类采购主要表现为维护性或修缮性工程，新建类工程一般较少，因此，2014年度工程采购规模增幅下降也就在情理之中。另外，政府采购法实施条例对政府采购工程的法律适用做了清晰界定，加之新预算法的相关规定，这将使各预算单位尽可能的把部分工程纳入政府采购，因此或将令今年的政府采购结构发生变化，工程类采购规模可能将会出现大幅增长。

以人为对象的服务、无形的服务越来越多

2014年，服务类采购金额1934.25亿元,比上年增长26.1%，占采购总规模的11.2 %,首次超过10%。其中,环境服务、文化体育服务为106.59亿元、17.24亿元，比上年增长114.0%、25.1%。部分省市服务类采购占总规模的比重甚至已超过货物类采购。

·专家解析·

赵勇：服务类采购持续保持较高增速，其占比更是首次超过10%，这是我国经济发展、产业结构调整的必然结果。对比发达国家政府采购的发展历程，今后一段时期内服务类采购有望继续保持高速发展的势头。值得注意的是，我国政府采购法制定时期的背景是以货物和工程采购为主的，日后，服务类采购的快速增加无疑会给采购人员和采购制度带来巨大挑战。

同时，服务类采购的结构变化是由于我国公共支出理念变化导致的内容变化。很明显，环境服务、文化体育服务支出的增加是国家对环境保护以及民生问题更加关注的结果，是政府“以人为本”“中国梦”的治理理念在财政支出中的具体体现。近年来，服务类采购的特点之一是：以人为对象的服务、无形的服务越来越多。从采购实务的角度来说，这种采购难度也是最大的。

宋雅琴：值得注意的是，各地服务类采购的统计数据与当地统计方法有关，数据反映的是纳入政府采购管理的服务采购的金额，而不是实际采购服务的规模。也就是说，一些地市服务类采购金额的提高，既有可能是新采购规模的扩大，也有可能仅仅是原本没有纳入政府采购统计口径的服务纳入了统计而已。无论如何，数据反映，纳入政府采购法制化轨道的服务采购规模迅速扩大，这是一个好的信号。

何红锋：服务类采购在整体规模中占比的增加既是国家强调服务型政府的建设与改革结果，也是服务类采购概念升级的结果。例如，建一家医院，以前往往认为是工程项目，现在也可能被认为是一项公众提供医疗服务的服务类项目。PPP项目的推行，让一些项目发生了从工程到服务、从工程建设到服务公众的转变。

白志远：这些数据既说明我国重视产业调整结构且调整力度在快速加强，同时也可以说明政府外包服务正在成为关注和追求的热点。某种意义上，政务服务是否外包基于管理层面的公私竞争。竞争的结果是对政府职能的改造，也是对政府采购过程的彻底改造，其目的是为了减少政府采购成本和增加效率。

裴育：我认为服务类采购持续保持较高增速说明了三个问题。一是预算规模的增长，服务类采购随之水涨船高。二是在预算规模相对稳定情况下，预算结构会发生变化，具体到政府采购领域，体现为在预算单位工程类、货物类采购，甚至是人员劳务成本不变或下降的情况下，也会增加对服务类政府采购的需求。三是第三产业的快速发展使各类服务需求均能找到第三方服务单位。

羌建新：政府采购的服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。近年来，服务采购规模大幅上升的一个重要原因是公共服务显著增长。这集中反映了政府提供公共服务的方式发生了显著的改进和优化，通过发挥市场机制作用，对于提高公共服务的水平、质量和效率，更好地满足社会公众的需要有着十分重要的意义。另外，去年部分省市出现服务类采购占比重超过货物类占比的现象，我认为这将会成为一种长期的发展趋势。随着经济发展水平越高、人均收入水平越高，公众对公共服务的需求也越来越高，服务类采购占比超过货物类的趋势最有可能首先在高收入水平省份出现。

创新采购方式是提高效率与效益的重要途径

2014年，批量集中采购金额实现2001.31亿元，占全国集中采购金额11734.5亿元的17.1%。

·专家解析·

羌建新：集中采购能够充分发挥政府采购的规模经济效应，分散采购则具有灵活、弹性、及时满足采购人需求的优点，二者间的权衡始终是政府采购面临的难点，协议供货是解决这一矛盾的方法之一，然而现实中却效果不佳。批量集中采购能较好结合集中采购和分散采购的优点，既有利于发挥集中采购的规模优势和价格优势，也有利于较好地满足采购人需求。正因如此，近年来批量集中采购发展十分迅速。这同时启示我们，政府采购创新空间巨大，除了在现有的采购方式中择优选择之外，创新政府采购方式也是提高政府采购效率与效益的重要途径。

何红锋：批量采购的资金节约率需要与协议供货、定点采购相比较。因为在实施批量集中采购以前，此类项目多采用协议供货、定点采购等方式。如果对比数据能够体现批量集中采购方式确实能大幅节约资金，则说明这种采购方式有较大发展空间。

物有所值的前提下支持中小微企业

2014年，政府采购合同授予中小企业的总采购额为13179.76亿元，占全国政府采购规模的76.2%。其中，授予小微企业的采购额为6020.84亿元，占授予中小微企业采购金额的45.7%。

2014年，我国强制和优先采购节能、环保产品金额分别为2100.0亿元和1762.4亿元，占同类产品的81.7%和75.3%，比上年分别增加260.9亿元和327.45亿元。

·专家解析·

杨蔚林：与之前的两年相比，授予小微企业的采购额占授予中小微企业总采购额的比重略呈下降态势，很可能是正常的数据波动，但也在一定程度上反映了市场竞争结果。小微企业得到采购份额有所下降，说明其自身竞争力，或者参与政府采购能力不足导致，这也在一定程度上说明各地在落实政府采购扶持中小微企业政策的过程中更加理性，在充分考虑物有所值的前提下尽可能支持中小微企业，而非盲目支持，这将有利于促进小微企业更好地在竞争中获得成长。

裴育：截至2015年1季度，中国企业总数为22579475家，其中有近一半为中小企业，显然，中小企业已成为中国经济增长与发展中不可或缺的重要力量，尤其在区域经济发展中具有着不可替代作用。因此，授予中小企业的总采购额随整体规模增长而逐年增加，且占比一直保持较高水平也是符合客观情况的。

在政府采购支持节能环保方面，人们对节能环保的认识是需要有渐进过程的，使用节能环保产品也有习惯过程，且目前节能环保产品价格相对略高，这也导致各家预算单位采购节能环保产品比例相对来说不算太高。我认为，随着人们节能环保意识的进一步提高，国家政策加大支持力度，可以预见，节能环保产品的采购规模一定会持续提高。

荆贵锁：政府采购法实施条例规定，政府采购工程及与工程建设有关的货物及服务，应当执行政府采购政策。招标投标法实施条例也规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。按此规定，财政部门将加强依法对政府采购工程建设项目政府采购政策执行情况的监督工作。因此，政府采购支持节能环保产品的力度还将进一步提升。

（本版文字/张静远）

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