《条例》的这些立法依据你知道吗？

《<条例>释义》摘编

开栏的话：于今年6月出版的《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》，对《条例》条文逐条进行了详细、权威、深入、精确的解读。自此，政府采购从业者的案头也终于有了本权威“说明书”。为推动《条例》的学习和落实，确保其各项规定落到实处，本版特辟专栏，对《释义》中的重点内容予以呈现，以飨读者。

《条例》的这些立法依据你知道吗？

第一条 [立法依据]

根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法），制定本条例。[释义]本条明确了立法依据。

一、政府采购制度在发挥重要作用的同时也存在急需完善和解决的问题

政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。作为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，我国的政府采购制度在推进社会主义市场经济体制和公共财政体制建设的历史背景下应运而生。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），自2003年1月1日起施行。十多年来，《政府采购法》在规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设等方面，发挥了重要作用。主要表现在：一是政府采购的范围和规模不断扩大。实施范围从货物类采购向工程类、服务类采购扩展，从传统的通用类货物服务向专业新型货物服务扩展，从满足机关单位办公需要向为社会提供公共服务扩展。全国政府采购规模由2002年的1009亿元上升到2013年的16381亿元，占财政支出的比重也相应由4.6%提高到11.7%。二是政府采购法律制度体系不断健全。目前我国已初步形成了以《政府采购法》为统领、以部门规章为依托的政府采购法律制度框架，涵盖了体制机制、执行操作、基础管理及监督处罚等各个方面的内容。依据公开、公平、公正、诚实信用原则架构的政府采购制度，改变了传统的政府部门自由随意采购的局面，确立了依法采购的市场规制，有效规范了政府支出行为和政府采购市场交易秩序，奠定了政府采购市场良性发展的基石。三是政府采购管理体制机制不断完善。基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，确立了以公开招标方式为主、集中和分散组织形式相结合的采购格局，促进了统一规范、有序竞争并对外开放的政府采购市场逐步形成。2013年全国采购规模中公开招标占比83.3%，政府集中采购占比65.6％。四是政府采购政策成效不断显现。政府采购政策的实践，丰富了财政调控的方式和手段，促进了产业政策落实，显示出其作为宏观调控手段的重要作用。以政府采购促进中小企业发展为例，2013年，全国政府采购合同授予中小企业的总采购额为12454亿元，占采购总规模的76%，其中，授予小微企业的采购额为5765.3亿元，占授予中小企业总采购额的46.3%。五是政府采购开放谈判稳步推进。在我国加快融入全球经济一体化并从中受益的背景下，为了履行加入世界贸易组织（WTO）承诺，2007年底我国向世界贸易组织提交了加入《政府采购协定》（GPA）申请书和初步出价，启动了加入谈判工作。目前，已提交了6份出价，按时履行了我国各项承诺，实现了预定的谈判工作目标。与此同时，积极应对中美、中欧高层对话机制下政府采购议题谈判，参与我国与有关国家或地区自贸区协定、亚太经济合作组织（APEC）、经济合作与发展组织（OECD）等双边和多边机制下的政府采购磋商和交流。

政府采购制度的建设完善是个长期的过程，特别是与我国推动国家治理体系现代化要求及国际上成熟的政府采购制度相比，我国的政府采购制度还有很大差距。政府采购无论是在结果评价上还是在活动的规范上，都尚未达到制度的预期目标。主要体现在“规范”与“效率”目标远未实现、高价采购与低价恶性竞争的现象并存、监管需要与监管方式不匹配、统一的采购扶持政策不落实与地方、行业保护主义现象交织等方面，特别是近年来媒体反映的“豪华采购”“高价采购”、质量不高、效率低下等问题，引起社会对政府采购制度的质疑。这些问题如果不能得到有效解决，将直接影响政府采购事业的进一步健康发展；同时，我国正在进行的加入《政府采购协定》的谈判工作，也需要从制度层面予以策应。

因此，在政府采购的实践日益充分、政府采购改革深入推进的大背景下，认真总结实践经验，出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），细化法律规定，充实完善有关制度规定，是非常必要的。

二、《条例》在政府采购体制机制上的完善和创新

总结政府采购制度实施十多年来的经验，针对政府采购实践中存在的问题，适应我国现阶段经济社会全面发展新的需要，《条例》将目前实践中比较成熟的制度政策整理归纳，并借鉴国际上一些国家的普遍做法，从以下几个方面进行了完善和创新：

（一）完善政府采购市场机制

政府采购从根本上讲是市场交易行为，其制度的基本功能是保证公平交易。而《政府采购法》制定时，正是我国政府采购制度改革与实践的起步阶段，起草时主要借鉴了联合国《货物、工程和服务采购示范法》（于2014年正式修改为《公共采购示范法》），突出了“阳光法”和“开放法”的立法思想，却淡化了采购目标“保障法”的制度特点。体现在法律内容上，就是重点对采购程序和竞争要求作了规定，而对需求标准及评审规则缺乏基本规范，这是导致目前采购市场诸多问题的重要制度原因。党的十八届三中全会决定，提出了“要推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的市场机制建设目标，并指明了市场规则的核心作用。《条例》对政府采购市场规则作了重要弥补与细化。一是明确了采购需求在采购报价竞争中的基础性作用。二是规定了评审规则的基本要求。三是强化了采购评审与采购合同的对应关系。在此基础上，《条例》细化规定了政府采购当事人及其他有关人员在采购需求、评审、合同、履约等各环节的权利和义务，大大促进了政府采购法律体系内容与形式、指导思想与内在逻辑的更好统一，以实现政府采购的良法善治。

（二）提高政府采购的透明度

《政府采购法》之所以称为“阳光法”，就是对采购活动有相当高的透明度要求。但在目前的实践中，采购人、采购代理机构往往通过隐瞒政府采购信息、改变采购方式、不按采购文件确定的事项签订采购合同等手段，达到虚假采购或者让内定供应商中标、成交的目的。针对此类问题，为防止暗箱操作，遏制寻租腐败，保证政府采购公平、公正，《条例》对《政府采购法》第十一条规定作了全面细化：一是将采购全过程的信息公开，包括采购项目信息、采购文件、中标成交结果、政府采购合同、投诉处理结果等；二是对信息公开的具体内容作出了细化规定，如项目信息应包括采购项目预算、中标成交结果的各项具体内容：除涉及国家秘密或商业秘密内容外的合同内容公开等；三是增加了推动政府职能转变的公开事项，如限制行政权力滥用的达到公开招标数额标准的单一来源采购公示，推动服务型政府建设的公共服务需求标准及履约验收情况公开等。

（三）强化政府采购的政策功能

政府采购使用的是财政性资金，发挥政府采购政策的导向作用是各国法律制度的普遍做法。我国《政府采购法》也对政府采购支持节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展及支持本国产品等作了规定，但在采购方式及采购程序的规定中并无相应制度设计，导致实践中政府采购的政策功能发挥不够充分，削弱了对国家经济和社会发展目标的支持作用。对此，《条例》扩展了政府采购政策的相关规定：一是细化了制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等实现政府采购政策的具体措施，明确了因实施采购政策而改变采购方式的法律依据；二是规定了采购人、采购代理机构执行采购政策的法律义务；三是明确了政府采购政策的实施范围，对政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务应当执行政府采购政策作出规定；四是明确了统一制定采购政策的主体，防止因采购政策滥用而阻碍统一规范、有序竞争的政府采购市场的形成。通过这些规定，使政府采购政策更好地成为国家宏观调控的手段。

（四）与中央推进政府职能转变要求衔接

《政府采购法》既是采购市场管理法，也是政府职能转变促进法。与中央推进政府职能转变相适应，除加大信息公开力度外，《条例》还明确了以下几个方面：一是按照国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发【2013】96号）加大政府购买服务相关要求，将政府向社会公众提供的公共服务明确纳入《政府采购法》规范范围，并对公共服务项目采购的社会公众参与作出了细化规定。二是按党的十八届三中全会决定“政府应加强发展战略、规划、政策、标准的制定和实施”要求，规定了对采购人在需求标准制订及需求内部控制制度建设方面的主体责任。三是按照国家简政放权、转变监管方式的要求，推进采购监管方式改革，强化了信息公开、争议处理、结果评价管理要求，减少行政审批，简化工作程序，充分利用市场的力量及市场经济相适应的监管方式来解决政府采购中的问题。

（五）推进政府采购专业化发展

西方国家的政府采购在200多年的发展历程中，逐渐形成了较为完善的制度体系，从业人员也都具有比较高的专业化水平，美国等国家还推行了采购官制度。目前，我国政府采购代理机构6000多家，从业人员约6万多人，其他还有数十万的政府采购监管部门、预算单位工作人员及评审专家。但从采购业务开展情况看，从业人员在需求调查、成本测算、合同拟定、评审谈判、履约风险防控等领域的水平还不高，特别是一些新的公共服务采购，如政府和社会资本合作（PPP）模式等改革工作刚刚起步，采购专业化能力不足问题日益突出。针对这些问题，《条例》明确了推动采购专业化的发展方向：一是规定了采购需求的完整性、明确性、合规性要求及采购人、采购代理机构相应的法律责任；二是对政府采购代理机构，特别是集中采购机构执业水平的考核作出了规定；三是对采购监管部门明确了制定招标文件标准文本、政府采购合同标准文本的主体责任。此外，还对专家参与需求制订，检测机构参与验收等作了明确规定。

三、《条例》严格依据《政府采购法》制定

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第88条规定，法律的效力高于行政法规。《条例》是《政府采购法》的配套行政法规，其制定依据是《政府采购法》。因此，《条例》在制定过程中，始终严格遵循上位法，特别是《政府采购法》的规定。例如，关于竞争性谈判和询价采购方式的具体程序，有地方和网民反映可操作性不强，与实践中的做法也不符。但《政府采购法》对非招标采购程序已有明确规定，故《条例》对此未作修订，只是对部门程序细节及《政府采购法》未明确的专家来源作了符合实践要求的规定。

在严格遵守《政府采购法》的同时，《条例》也注意与《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）及其实施条例、《中华人民共和国招投标法》（以下简称《招标投标法》）及其实施条例、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）等法律、行政法规做好衔接。例如，《条例》有关财政性资金的含义、政府采购预算的规定与新《预算法》相衔接；第二条有关政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务的界定与《招标投标法》第三条相衔接，并与《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二条第二款表述完全一致；关于政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务执行政府采购政策的规定与《招标投标法实施条例》第四条第三款保持一致；关于政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定，与《招标投标法》及其实施条例相衔接；关于合同签订、履约验收、民事责任的规定与《合同法》相衔接。

在此基础上，《条例》进一步细化了《政府采购法》的规定，增强了可操作性。规定了采购人、采购代理机构和供应商从事采购活动应当履行的基本义务和禁止从事的活动，规范采购人正确选择采购方式，进一步界定了非招标采购方式的适用情形，细化了招标采购程序和非招标采购程序，规定了评标方法、评审专家的抽取方式和义务，保障供应商依法维护自身权益的同时防止滥用投诉权，补充设定了多种违法行为的法律责任。

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