TTIP第十轮谈判开启：美欧在公共采购领域各打什么牌？

TTIP：美欧的公共采购之争

编者按：美欧于近日重启了跨大西洋贸易投资伙伴协定(TTIP)谈判，至今一共十轮、超过800多天的谈判一直分歧不断。其中，在多大程度上向对方开放公共采购市场引发了双方的巨大争议。在这场旷日持久的谈判中，美欧在为进入对方公共采购市场而争夺些什么？其中分歧何在又有何破解之道？本刊特设专栏，为您解读TTIP谈判中，美欧在公共采购领域之争。

TTIP第十轮谈判开启：

美欧在公共采购领域各打什么牌？

美欧日前在比利时布鲁塞尔开启了跨大西洋贸易投资伙伴协定(TTIP)第十轮谈判，对于这场早在2013年初，由奥巴马与时任欧委会主席的巴罗佐共同宣布开启的谈判在各种争议中一拖再拖，使这场谈判变成了一列晚点严重且难以预计何时抵达的列车。

TTIP是美国与欧盟双方通过在削减关税、消除双方贸易壁垒等方面达成一致，进而促进双方经济发展并应对金融危机影响而签署的双边贸易协定。奥巴马更是押上了自己的名声，希望在任期内签署并推行TTIP。谈判一旦达成意味着欧美自贸区的形成，以及世界上最发达且规模最大的自由贸易区的成立。因此，TTIP的签署对欧美经济乃至全球贸易格局的影响毋庸置疑。

然而，欧盟对TTIP的感情十分复杂，支持者认为谈判达成会为欧盟增加千亿欧元的GDP，当然，反对声也络绎不绝，一些欧洲政客甚至认为TTIP是21世纪的特洛伊木马，而美国大企业就在马肚子里。大选在即的美国显得意兴阑珊，代表团也一直疲于回应欧盟提出的种种要求。欧委会贸易委员马尔姆斯特伦表示协定中有关打破监管与贸易壁垒的最终部分预计将推迟到明年讨论，不过在此之前，欧盟希望能对谈判中最重要的结论达成框架性解决方案，以便日后继续对谈判细节进行讨论。

TTIP：一盘经济与政治的大棋局

迄今为止，从未出现过如此大规模的自由贸易协定谈判。据美国贸易代表、欧盟委员会和美国国会听证会上得到的数字，TTIP涉及的贸易数额将大大超过以往任何协议。据欧委会估计，一旦TTIP生效，每年将为欧盟和美国分别带来1190亿欧元和950亿欧元经济产值，相当于可为欧盟国家一个四人家庭每年增加可支配收入545欧元，美国家庭每年增收854美元。

如今，美国和欧盟28个成员国间的双向国外直接投资已达到370亿美元。在美国创造就业机会的外国投资有70％来自欧洲，美国出口到欧盟的贸易为超过220万美国人提供就业机会，欧盟附属公司也在美国提供了超过3万个就业岗位。TTIP谈判将覆盖美欧间自由贸易中遗留的最敏感的障碍，包括关税、政府采购、卫生规则强化和植物检疫问题、知识产权、贸易便利化、竞争政策、劳工和环境等。

在过去的35年，欧盟与美国一直掌握着国际经济规则的主导权，双方都极为推崇将国际准则运用在公共采购领域，彼此不仅是世贸组织《政府采购协议》（GPA）的参加方，同时也是各类双边及区域采购协定的成员。欧盟与美国为何在公共采购领域花费如此大的心血？究其原因，无非是因为公共采购在大多数经济体中扮演极为重要的角色。

纵观各类国际协议谈判，各方在协商有关采购规则时通常会遵循两大基本准则：一是制定采购规则，二是明确采购的哪些方面适用于这些规则。欧盟与美国对这些准则表示认同，他们认为在公共采购执行中需要保持透明度、非歧视、可预测与公平等原则，然而，对于在多大程度上向对方开放公共采购市场方面美欧间却一直存有分歧。如今，双方针对TTIP所进行的谈判就是为打破这一僵局。

公共采购：兵家必争之地

根据经合组织（OECD）秘书处的估计，2011年，公共采购占OECD34个经济体国内生产总值（GDP）的13%，若将国企采购计算在内，一些国家的公共采购总额占GDP比重将增加约2%-12%。上世纪80-90年代兴起的自由主义似乎一直很难影响公共采购领域，因此，更加透明、具有竞争性且有效的采购无疑会释放大量的经济福利潜能。

粗浅来看，特别在经济增长缓慢及财政紧缩时期，公共采购因其扮演着更为重要的角色而显得颇有前景。然而实践中，能够开放给外国竞争者的本国公共采购领域占GDP比重远低于13%，事实上，各国公共支出的很大一部分通常用于医疗、社会与教育服务以及国防采购，留给外国竞争者的公共采购份额仅占GDP的3%-5%。同时，开放本国采购领域通常被认为是贸易政策中最具挑战性的部分，根据过去35年的经验显示，双方在国际贸易合约中达成一致仅仅作为增加彼此供应商参与对方公共采购合同竞争力的第一步。

在欧盟，公共采购占GDP的比重远高于美国，这主要由于欧盟公共部门较美国更为庞大，大多数欧盟成员国都拥有国有企业或半国营部门。在欧盟内部采购制度约束范围包括中央实体、次中央实体与公用事业部门等，同时，这些公共部门在采购时还需遵循GPA中的一系列规则。这也意味着欧盟公共采购规则较美国更为复杂。

欧盟与美国在进入对方政府采购领域上的谈判已持续超过二十年，欧盟一直不满意美国在GPA中确定的采购开放层级，尤其对美国法律中“购买美国货”条款一直深感不悦。欧盟方面认为美国并未最大限度的开放其政府采购领域。而美国也一直疲于回应欧盟提出的进一步在国家层面开放采购范围，包括在联邦层面及减少对国货采购需求等内容。

去年，欧盟赴美代表团曾有贸易和农业官员表示，欧盟希望TTIP用“购买大西洋货物”来取代“购买美货”，而美方至今反应迟钝，近200名国会议员更是签名警告TTIP不能削弱“购买美国货”条款。“美国如果想要达成TTIP，就必须同意放宽限制欧洲企业参与竞争的政府采购标准。”马尔姆斯特伦在此前的采访中表示，政府采购市场涉及重要利益，欧盟市场非常开放，因此也在积极寻求美国市场的进一步放宽准入。

被寄予厚望的谈判

在美欧高层小组于2013年2月提交的最终报告中，双方分别阐述了其在TTIP谈判中所寄予的目标。此后,美国国会意图启动TTIP谈判确定并达成这一系列目标，并随后指出其在扩大进入欧盟采购建筑、工程与医疗设备领域的兴趣。2013年7月,欧委会发布TTIP的初始文件，其中就涉及公共采购领域。

对于美欧双方来说，通过谈判在公共采购领域实现一系列目标成为了谈判的焦点。在中央政府实体方面，欧盟希望美国使用负面清单，并将公共采购覆盖联邦政府实体未在GPA 中包含的内容，以及能进入美国政府采购特殊政策（中小企业相关）领域；在地方政府实体方面，欧盟希望美国继续开放采购市场，将未包含在GPA 覆盖范围内的13个州划归其中，并解除GPA 中对37个州有关公共采购方面的限制，将采购范围覆盖至机场、港口、交通及铁路部门；在服务方面，欧盟希望能将采购范围扩展所有服务领域，特别是云计算服务领域；针对双方一直存在争议的《买美国货法》，欧盟希望美国删除其中有关公告交通与高速公路项目由美国公司提供的条款，同时欧盟对美国在2009年颁布的《美国复苏与再投资法案》（ARRA）一直心存芥蒂，因其提出ARRA投资项目中有关铁、钢及制造产品采购的，需购买美国制造品等条款，在TTIP谈判中，欧盟希望美国不再对拨付给州或其他次中央政府实体的联邦基金强加任何有关购买美国货的承诺。

与此同时，美国也在谈判中对欧盟满怀期待，他们一方面希望欧盟能继续扩大欧盟市场对美国货物服务及供应商的准入机会，平等对待参与欧盟公共采购市场的美国供应商；一方面希望欧盟能确保公共采购执行的公平、透明及可预见性，扩大建筑、工程与医疗设备领域的公共采购竞标机会。

随着谈判的深入，继续扩大双方公共采购市场无疑是困难的，欧盟与美国在过去签署的包括GPA在内的一系列采购协议中遗留了大量问题，尽管如此，双方还是有能力在一些领域找到共赢发展的空间。

（朱颖编译）

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