按图索骥读懂MAPS

探秘MAPS

编者按：世界银行近日在菲律宾召开政府采购国际研讨会和发展伙伴会议，财政部政府采购管理办公室主任王瑛应邀参加本次会议，与来自25个国加及国际组织的140余名官员学者交流政府采购未来发展的目标与方向。会议鼓励各国运用政府采购绩效评估方法（MAPS）。

对大多数人来说，MAPS在采购领域还是完全陌生的词汇，甚至很难从搜索引擎中获得相关的中文介绍。到底什么是MAPS？它缘何而来又该如何运用？本报独家开设“探秘MAPS”专栏，带您一步步揭开它的神秘面纱。

按图索骥读懂MAPS

什么是采购体系评估方法（MAPS）？

简单来说，采购体系评估方法（MAPS)是一套能提升公共资金使用效率的工具。你也许会问它为什么会被称为“方法”?这是由于MAPS能显著提升公共采购系统的效率与透明度，而这同时也是各国与国际机构最为关心的话题。对于各国财政及通过政府发展援助（ODA）提供的资金，即发达国家官方机构为促进发展中国家经济发展与福利水平的提高而向发展中国家或多边机构提供的赠款或优惠贷款等，都亟需以最有效的方式得以使用。

因此，构建一套符合全球标准的国际采购评估体系就显得十分必要。各国不仅可以通过MAPS对自身采购系统进行自我评价，MAPS还能协助赞助机构对被资助国采购系统进行联合与外部的评估。

MAPS缘何而来？

MAPS是在2003年-2004年间在世界银行和经合组织（OECD）采购圆桌倡议下建立的，这套工具由来自双边赞助机构、多边开发银行、联合国组织及30多个伙伴国家代表共同合作开发，因其可被发展中国家与机构用于评估政府采购体系质量及有效性而受到广泛关注与普遍认可。

巴黎援助宣言（2007）与阿克拉行动（2009）将MAPS作为实现两大采购全球目标的重要工具，即增强国家采购体系并在发展合作中增加MAPS的使用量，强化国家采购制度是实现具体目标及可持续发展的核心所在。现如今，MAPS已在超过60个国家中得以运用并展现其价值。

MAPS能评价什么？

MAPS会对国家采购系统的优劣势进行分析，在国家制定采购能力发展计划时协助改善其采购系统。这套指标体系通常被用于国家采购系统的自我评估，进而帮助分析系统的优劣势，或协助机构开展对他国采购系统的联合及外部评估。

MAPS产生的信息可用于采购绩效管理并有助于采购绩效改革，并有助于改善采购系统中的漏洞并提升采购能力。对于国际赞助机构来说，使用MAPS进行采购绩效评估能减少个人在资金使用决策方面所带来的风险。从长期来看，使用MAPS进行评估的国家能规范其国际采购系统，从而更好地承担国家责任。

如何运用MAPS指标？

指标的使用能为采购系统评价提供实用的计算工具，尽管指标常被用于评估中央政府或国际采购系统，但其同样能为地方政府与机构所运用。

MAPS遵循着一种两步式的运作方式，第一部分包括基线指标（BLIs），这一指标用于处理现运行采购系统中的功能性特征，进而对采购系统的优劣势进行评价；第二部分包含合规性和性能指标（CPIs），该指标用于管理绩效数据，以确定其是否符合正式系统水平。BLIs的使用通常基于对现有监管框架及制度操作安排的审查，在评估系统质量、建立机构（如采购规范和监督管理）、培训官员、确保透明度和信息访问上发挥着重要作用。CPIs则依赖于从代表性合同样本、对采购系统调查与问卷中获取信息。

MAPS会从四个维度对采购系统进行评价，包括立法与监管框架、制度框架与管理能力、采购业务和市场行为以及公共采购的完整性与透明度。系统会对每个基线指标给出从3-0的得分。其中，3分意味着系统完全满足规定标准，当其并未完全满足标准且部分内容需要改进时会得2分，1分意味着系统中部分实质性内容需要改进，0分则表明系统完全不符合标准。MAPS在试点阶段曾被世界银行用于对全球22个国家的采购系统进行评估，评估结果显示，这些国家的采购系统绩效水平相对较高，在制度框架与配套文件编写、道德及反腐措施等方面得分高于2分，但在机构管理能力、内部控制等方面则表现较弱，平均低于2分。

如今，许多国家都对MAPS的改革与修订已达成共识，MAPS的第二代改革包括使用技术来提高采购效率和效益、提升采购专业化与透明度、以及与更广泛利益相关者对采购结果进行监督，从而改善公共服务的交付水平。经合组织通过调研使用现状及采访一些双边多边赞助机构及合作伙伴国家，对目前的评估工具进行了初步审查，并积极推动MAPS的修订。

MAPS 有12个指标和54个二级指标，分为如下4个支柱：

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