《条例》从制度上堵住政采寻租空间

【条例看台】

《条例》从制度上堵住政采寻租空间

■ 尹亮君

《条例》明确、细化的内容

（一）进一步明确一些概念

1.财政性资金。《条例》第二条首先明确，财政性资金是指纳入预算管理的资金，其次明确“以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金”，最后规定“财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例”。

2.集中采购、分散采购。政府采购法第七条规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合，纳入集中采购目录的政府采购项目实行集中采购。《条例》第四条则明确，集中采购是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为，分散采购是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。

3.采购代理机构。《条例》第十二条明确，政府采购法所称采购代理机构，是集中采购机构和从事采购代理业务的社会中介机构。

4.利害关系。政府采购法第十二条规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避；《政府采购评审专家管理办法》列明了有关评审专家“利害关系”的几种情形。《条例》第九条补充解释了“利害关系”的具体情形，要求在政府采购活动中，采购人员及相关人员应当回避。

（二）进一步强调、细化公开透明原则

1.采购预算必须公开。对此，政府采购法未作出要求，《条例》第三十条规定，采购人或者采购代理机构应当在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开采购项目预算金额。

2.中标、成交结果公开的内容更为具体。《条例》第四十三条规定，中标、成交结果公告内容应当包括采购人和采购代理机构的名称、地址、联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求以及评审专家名单。

3.采购合同必须公开。《条例》第五十条规定，采购人应当自政府采购合同签订之日起两个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

4.投诉处理结果必须公开。《条例》第五十八条规定，财政部门对投诉事项作出的处理决定，应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告。

（三）关于工程采购

1.明确了政府采购法与招标投标法的关系。政府采购法第四条仅规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《条例》第七条规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用招标投标法及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。

2.明确了工程采购的几种方式。《条例》第二十五条明确，政府采购工程依法不进行招标的，应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购。须注意工程没有询价采购方式。

3.工程采购的范围扩大。政府采购法第二条所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。《条例》第七条规定，建设工程还包括：（1）与工程建设有关的货物，是指为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；（2）与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

（四）进一步明确了反腐、反商业贿赂的内容

政府采购法第二十五条规定，供应商不得以向采购人、采购代理机构、评标委员会的组成人员、竞争性谈判小组的组成人员、询价小组的组成人员行贿或者采取其他不正当手段谋取中标或者成交。《条例》第十一条规定，采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务；第十四条规定，采购代理机构工作人员不得接受采购人或者供应商组织的宴请、旅游、娱乐，不得收受礼品、现金、有价证券等，不得向采购人或者供应商报销应当由个人承担的费用。

《条例》增补的内容

（一）对采购人增加了约束规定

1.要求科学合理确定采购需求。从实践看，供应商质疑的主要原因是采购需求存在倾向性。《条例》第十五条除明确了采购需求的一般要求外，对政府向社会公众提供的公共服务项目，还要求征求社会公众的意见，并规定必要时应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。

2.化整为零采购有了界定依据。《条例》第二十八条规定对此作出明确界定。

3.不得通过样品检测、考察改变中标结果。这种情形在实践中多次发生，采购人因不满意评选的中标候选人，采用样品检测、考察的办法否定合法中标结果。《条例》第四十四条对此作出了禁止规定。

4.明确了合同履约验收的责任。《条例》第四十五条对政府采购合同履约验收的内容和要求作出规定。

5.明确了采购人的违法违规情形。《条例》第六十七条规定了采购人的8种违法情形及处罚措施。

（二）对投标供应商增加了限制规定

1.必须证明“具有独立承担民事责任的能力”。政府采购法第二十二条笼统规定供应商参加政府采购活动应当“具有独立承担民事责任的能力”，《条例》第十七条则要求参加政府采购活动的供应商应当提交5种材料来证明其“具有独立承担民事责任的能力”。

2.为有利于公平竞争，对投标人作出限制规定。《条例》第十八条规定了两点：（1）关联公司不得参加同一项目的投标；（2）除单一来源项目外，为采购项目提供整体设计、监理、检测等服务的供应商不能再参加该项目的其他投标。

3.对“重大违法记录”作出界定。按照《条例》第十九条的规定，“重大违法记录”指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。

4.对联合体投标作出细化规定，资质就低不就高。《条例》第二十二条规定，联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

5.对恶意串通行为作出界定。《条例》第七十四条对供应商参加政府采购活动中的“恶意串通”行为作出了界定，并将按照政府采购法第七十七条第一款的规定追究法律责任。

（三）加强了对评审专家的管理

政府采购法对评审专家管理的规定较少。2003年11月，财政部、监察部联合颁布了《政府采购评审专家管理办法》（财库[2003]119号），为实际操作提供了依据，《条例》增加了对评审专家的管理规定。

1.评审专家必须随机产生。《条例》第三十九条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人或者采购代理机构应当从政府采购评审专家库中随机抽取评审专家。

2.评审专家库实行动态管理。《条例》第六十二条规定，省级以上财政部门应当对政府采购评审专家库实行动态管理。

3.评审专家的表现有监督记录。《条例》第六十二条规定，采购人或者采购代理机构应当对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录，并及时向财政部门报告。

4.明确评审专家的评审要求和责任。《条例》第四十一条要求，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。

5.明确了评审专家承担的法律责任。《条例》第四十一条规定，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。

6.明确了对评审专家的惩戒措施。《条例》第七十五条对评审专家违法违规的几种行为均明确了处罚措施。

（四）关于采购代理机构的一些具体操作规定

1.不得差别对待供应商。政府采购法第二十二条规定，不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。《条例》第二十条明确了8种情形属于差别待遇或者歧视待遇。

2.明确招标方式的评标办法为两种。多年来，采购代理机构按照财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十条对货物、服务招标采购评标方法的规定，确定了3种评标办法：最低评标价法、综合评分法和性价比法。《条例》第三十四条规定，政府采购招标评标方法为最低评标价法和综合评分法，无性价比法。

3.不得重新评审。《条例》第四十四条规定，除国务院财政部门规定的情形外，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审。

4.明确了供应商询问的答复要求。政府采购法第五十一条关于供应商的询问，仅针对采购人，要求采购人“及时作出答复”。《条例》第五十二条规定询问可以针对采购人或者采购代理机构，采购人或采购代理机构应当在3个工作日内对供应商依法提出的询问作出答复。

（五）关于政府采购的方式、形式

1.明确了批量集中采购这一采购形式。《条例》第二十四条规定，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应实行批量集中采购。

2.确立了电子采购的地位。《条例》第十条明确，国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动。

3.明确了非招标采购方式的适用情形和操作程序。《条例》第四章对政府采购程序进行了一些增补和细化，特别是对竞争性谈判、询价采购中的“质量和服务相等”，将其定义为“供应商提供的产品质量和服务均能满足采购文件规定的实质性要求”，给评审提供了依据。

（六）增加了政府向社会购买服务的内容

1.明确了政府采购服务的范围。《条例》第二条规定，政府采购的服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

2.明确了采购公共服务验收的要求。《条例》第四十五条规定，政府向社会公众提供的公共服务项目，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

（七）关于政府采购的监管

1.明确了监管由财政部门扎口。《条例》第六十四条、第六十五条既明确了财政部门对政府采购的监管职责，又规定“审计机关、监察机关以及其他有关部门依法对政府采购活动实施监督时，发现采购当事人有违法行为的，应当及时通报财政部门”。

2.增加了对集中采购机构的考核内容。政府采购法第六十六条规定，政府采购监管部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，《条例》第六十条又增加了6条考核事项。

3.推动互相监督。《条例》第六十一条要求采购人与采购代理机构互相监督，有违法行为的，应当要求其改正，还可以向财政部门报告，由财政部门依法处理。

对采购代理机构贯彻《条例》的几点建议

（一）关于招标文件

招标文件的制定是采购活动的核心环节，在标准文本尚未出台的情况下，实际操作中应当注意以下问题：

1.招标文件提供期限有了明确规定。《条例》第三十一条规定，招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。

2.对供应商的资格条件设定须作相应调整，应当按照《条例》第十七条的规定要求投标人递交相关材料。

3.防止以不合理条件差别对待供应商，避免《条例》第二十条明确禁止的情形。

4.招标评标办法只有最低评标价法和综合评分法两种，不包含性价比法。

（二）关于信息发布

1.必须在法定媒体发布信息。《条例》第八条规定，政府采购信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

2.注意几个关键的日期规定。主要有：招标文件发售时间、公布时间、更正时间；资格预审公告发布时间；中标公告、中标通知书发送时间；单一来源采购方式公示时间等。

3.政府采购合同须公告。

（三）不应忽略的几个规定

1.强调评审的严肃性。《条例》第三十四条规定，招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据；第三十六条规定，在询价过程中，询价小组不得改变询价通知书所确定的政府采购合同条款；第四十四条规定，采购人、采购代理机构不得以任何理由组织重新评审，不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

2.对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况予以记录，并及时向财政部门报告。

3.对供应商的询问、质疑逾期未作处理的，将依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任。

4.集中采购机构不得将集中采购项目委托其他采购代理机构采购。（作者单位：江苏省产权交易所）