创新体制 转换机制——江苏省无锡市积极探索政府购买公共服务改革实践回顾

创新体制 转换机制

——江苏省无锡市积极探索政府购买公共服务改革实践回顾

■ 华静娴

围绕转变政府职能的要求，江苏省无锡市通过科学界定实施范围、实行项目分类管理、规范服务行为等举措，推进政府购买公共服务改革。

从2005年提出将政府购买公共服务作为改革攻坚的重点工作之一起，无锡市政府购买服务改革经历了试点、全面实施和深化三个阶段。如今，市政养护、环卫保洁、医疗卫生、信息化服务外包……政府购买服务正如春雨般悄无声息地渗入到百姓生活的方方面面。

做法

改革初期，无锡市率先重点选择市政公用、教育、卫生、文化、体育等领域，逐步建立和完善政府购买公共服务新机制，形成政府主导、社会参与、群众受益的社会事业可持续发展新格局。

明晰权责，责权一致。按照建设服务型政府的要求，明晰各级政府从事公共管理的责任和权利，合理界定各级政府提供公共服务的范围。依据事权合理确定支出规模，在此基础上制定相应的财政体制，切实解决各级政府在公共事务管理中“缺位”和“越位”问题。同时，逐步实现公共服务由“政府直接提供、直接管理”向“政府购买公共服务，实施监管”的转变，并让政府部门的工作重心转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解群众需求等方面，确保公共管理职能的有效履行和公共服务的有效供给。

组织领导，分工明确。市公共财政体制改革办公室全面负责建立政府购买公共服务机制的各项工作，协调处理各部门在实施中遇到的问题；市财政局负责指导各行业管理部门制定具体的实施意见或方案，根据财力状况统筹安排资金，配合各行业管理部门组织实施具体项目，并及时向市公共财政体制改革办公室反映工作情况；各行业管理部门负责制定本行业或本领域的政府购买公共服务实施意见或方案；购买服务的具体承办者则负责组织实施，并及时向市公共财政体制改革办公室反映实施情况。

促进规范，配套制度。针对服务项目的类别、个性特点，无锡市先后出台了一系列政府采购的规范性文件，如《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理的通知》《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》《无锡市信息化服务外包政府采购管理办法》《无锡市环卫作业招标工作指导意见》等，规范了绿化养护、环境保洁、城市照明维护、商业保险、信息化服务外包等服务项目的采购行为。同时，要求主管部门会同财政部门分类制订服务项目招标实施意见，明确实施范围内容、作业任务测算和作业任务定额、指导单价、考核标准与方式等，构建服务过程中的激励机制和约束机制，并在招标文件中以邀约的形式进行明确，使公共服务采购在规范中良性发展。

专业管理，部门责任。由行业管理部门将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布，并以公开招标的方式确定服务供应方。但与货物和工程类项目相比，公共服务类项目大多具有性质特殊、专业性较强、成本难以确定、不可中断且必须与日常管理相结合等特点，加上各主管部门的思路、管理方式、措施、力量等存在不同，执行时难以统一和规范。为此，无锡市在拟定年度政府集中采购目录时，将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录，由市政府采购中心制订招标格式文本，统一实施采购的方式。同时，将具有管理个性的绿化养护、市政养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护服务项目列入部门集中采购项目，由主管部门按照政府采购流程组织实施。这种做法既充分调动了职能部门将政府购买服务项目纳入政府采购的积极性和责任性，又在法律框架内发挥了职能部门的专业管理优势。

采购文件，体现绩效。将绩效理念贯穿于购买服务的全过程，强化绩效目标管理，实行绩效管理和考核验收，并在政府采购招标文件中加以明确。其中服务标准主要包括服务供应方的资质、服务质量标准、服务计量标准、服务成果评价标准等。具体内容由各行业管理部门会同市财政局根据项目特点确定。每年年终（或年中），由各行业管理部门会同市财政局依照合同要求，按照服务标准，对购买的服务事项的实施情况进行评估。完成合同要求的，全额支付费用；未完成合同要求的，扣减相应费用。此外，为了增强评估结果的科学性、客观性，还可以邀请相关管理部门参与评估。

资金支付，挂钩绩效。将政府购买服务的费用全部纳入预算管理范畴，做到“养事不养人”。政府对用于购买服务的支出实行总量控制，尽可能减少或维持原有资金规模。对突发性的临时服务事项，通过“一事一议”的办法进行处理，需要追加经费的，按照市政府相关规定办理。资金支付时，服务供应方是其他社会组织的，市财政部门预付购买服务全部费用的30%作为启动资金，然后根据工作进度情况付款，但预付比例最高不超过80%，余款待服务事项评估结束后，根据评估结果支付。

加大宣传，培育市场。进一步转变理财观念，拓宽工作思路，积极推进财政支出方式改革。注重宣传，利用媒体大力宣传改革的意义、内容，提高社会公众对政策导向的知晓度。进一步降低市场准入门槛，鼓励和吸引各类资本以直接、间接形式进入一般竞争性社会事业领域，鼓励国有单位依托资本和资源优势，通过项目合作、融资等方式吸引更多的社会资本参与公共服务，为政府购买服务培育成熟的市场。

启示

回顾这几年改革历程可以发现，实施政府购买服务改革初期，需要政府采购监管部门进行深入调研，发现问题并不断加以解决，其具体体现在以下几方面：

防止脱离现实贸然推进。政府购买公共服务有一个循序渐进的过程，应在市场条件成熟的基础上，结合当地公共服务市场化水平、事业单位改制情况、非政府单位发育程度等因素有序推进。当某项公共服务满足一定的标准和条件（如服务内容范围可明确界定、存在充分竞争的相关市场、具有明确可衡量的绩效标准等），才有可能推行政府购买。反之，则需慎重，避免因冒进产生不必要的负面影响。

完善项目选择机制。要有效界定政府与市场边界，建立政府购买服务项目选择机制。由于改革初期，政府购买服务工作尚处于摸索阶段，存在对政府购买服务范围界定不够清晰，项目选择的原则、标准、条件不太具体，项目申报和选择存在认识分歧，把政府部门应当承担的职责作为要求政府购买的“公共服务”，应该推向市场的项目仍由政府承担等诸多问题。因此，在今后的改革中，要避免以“购买服务”名义转移本应由政府承担的公共服务职责，避免专门设立公司、社会组织来单一承接政府某项公共服务，切实防止新形式的既“养人”又“养事”现象。

以市场化为导向。现阶段，服务供应方中仍包含了大量未改制到位的事业单位，其通过定向购买方式把购买服务试点项目交由原先的事业单位承担，使得公共服务的多元化和外部监督体系难以形成。同时，广泛采取的定向购买方式弱化了服务供应商参与公开招投标活动的热情。因此，凡是能选择政府采购方式进行购买服务的，必须明确坚持以市场化导向为原则。

健全操作管理制度。在政府购买服务改革的具体实施过程中，由于各主管部门的思路、管理方式等方面存在不同，执行时虽各具特色、各有千秋，但使得各项目的执行力度参差不齐，职责不清、考评困难。因此，应建立严密的管理制度，统一规范，科学管理。

采购预算与支出安排相衔接。由于政府购买服务项目的资金管理服从于专项资金管理，部门对政府购买服务方式的选择，容易受到专项资金部门化倾向的影响。一方面，部门力推项目实施时，缺乏资金保障，常以此作为争取专项资金的工具。另一方面，对专项资金预算已作安排并已有足额资金保障的项目，部门缺乏实施政府购买服务试点的积极性，改革动力不足。这使得财政资金“养人”不“养事”的初衷未完全实现，部分试点项目资金拨付尚处于换汤不换药的状态。

关注资金节约的效果。在核定政府购买服务资金量上仍沿用专项资金预算安排的思路和模式，政府购买服务项目资金与现有专项资金、部门预算资金之间缺乏统一考量的机制，未形成平衡效应，通过购买劳务方式增加人员的现象缺乏有效控制，项目评估结果对资金拨付环节影响不大，新项目实施时，资金安排缺乏科学合理的依据标准……以上种种因素，影响了政府购买服务本应产生的资金节约效果，值得业内关注和探究。

构建绩效考核和监督机制。开展政府购买公共服务的改革，在公共服务领域引入市场机制，是政府转变执政方式、提高公共服务能力、树立科学的公共理财观的重要探索，是一项复杂的社会工程，对于其中存在的风险尤其是绩效难以达成的风险，必须谨慎规避。因此，建立起全面的监督和绩效考核机制，是推行政府购买公共服务改革的必要保证。

（作者单位：江苏省无锡市财政局）