为构建现代财政制度增添重要一笔

名家解读实施条例

为构建现代财政制度增添重要一笔

■ 高培勇 张德勇

于2003年起开始实施的我国政府采购法，在12年后，终于正式出台了它的实施条例，这是我国政府采购制度领域的一件大事。从法到《条例》，标志着我们已经搭建起政府采购制度法治化的完整构架。这不仅契合了当前全面深化改革、全面依法治国、建设法治政府的主题，也有利于我国政府采购制度的充实完善，推动我国财税体制改革不断走向深入，促进市场经济下更好发挥政府作用。

推动构建现代财政制度

当前，深化财税体制改革的主攻方向是构建现代财政制度。根据党的十八大、十八届三中和四中全会精神，可以认为，现代财政制度的首要特征就是法治。社会主义市场经济本质上是法治经济，现代财政制度是社会主义市场经济下的一种财政制度，因此，它的法治意义显而易见。完善社会主义市场经济法律制度，自然就包括了对财税法律制度的进一步完善的内容。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了要完善财政税收等方面的法律法规，这既为现代财政制度赋予了法治财政的内涵，也为落实一系列具体的财政税收法律法规建设提供了强大的推动力。

从我国财政税收法律法规建设的一般经验看，某项法律颁布实施后，相应的《条例》也随之出台，使之更具可操作性，从而形成一套完整的指导某项财政税收活动的法律法规体系。从这个意义上讲，《条例》的出台，作为对政府采购法的具体补充，为现代财政制度的法治建设增添了重要的一笔。

现代财政制度的法治特征也意味着这种制度必须是透明和可问责的。我国自政府采购制度建立以来，特别是政府采购法实施以来，政府采购取得的成效是值得肯定的。但另一方面，也出现了一些诸如“天价采购”、质量不高、效率低下等问题，这些问题，很大程度上与政府采购制度的透明度不高、可问责性不强有关。为解决这类问题，《条例》要求公开采购合同，弥补了政府采购法只要求公布政府采购结果的不足。这将有助于提高政府采购的透明度，也为加大问责力度提供了机制保障。例如，实施条例进一步细化了对采购人、采购代理机构、供应商、采购评审专家以至财政部门在政府采购活动中的失责违法行为，并对这些行为提出了具体的处理规定，使责任追究有法可依并落到实处。

规范政府采购服务行为

与快速发展的服务业相比，我国政府采购中服务类项目的采购比重还不算高。究其原因，其中最主要的因素是我国政府采购法立法时间较早，囿于当时服务业发展还相对落后的历史条件，对政府采购服务的法律规定比较笼统，即用排除法的方式将服务界定为“是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。

尽管随着政府采购规模的不断扩大，在加快转变政府职能的推动下，从中央到地方各级政府都积极开展了服务类的政府采购活动，也摸索出了不少有价值的经验做法，但基本而言，由于缺乏明确的法律法规指导，因此不能较好地满足日益增长的政府采购服务的需要，也不利于政府采购制度的进一步完善。

《条例》的出台，对服务类政府采购做了比较详细的规定，弥补了政府采购法实施过程中在这方面的不足。总体来看，《条例》对政府采购服务的规定有以下三个特点。

一是明确界定了政府采购中的服务。实施条例对政府采购法所称的服务，具体规定为“包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。

二是厘清了不同服务所适用的法律问题。根据《条例》第七条的规定，对于采用招标方式采购的工程以及与工程建设有关的服务，适用招标投标法及其实施条例；对于采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。而且，实施条例还对与工程建设有关的服务做了具体的界定。

三是为社会公众参与政府采购活动提供了制度保障。对于政府向社会公众提供的公共服务项目，《条例》规定，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

从上述特点可以看出，《条例》对政府采购服务行为做了具体明确的规定，这是对全面深化改革中加快转变政府职能的进一步落实，为在市场经济下更好地发挥政府作用创造了条件，也为日后规范政府购买服务提供了法治保障。可以预见，在《条例》施行后，政府采购服务的种类将日渐丰富、规模将不断扩大，政府采购将进入一个快速健康发展的新通道。

充分发挥政府采购政策功能

政府采购的意义不仅限于节约了多少财政性资金，而是随着政府采购种类和规模的扩大，越来越作为一种重要的公共政策工具来运用而受到重视。当前我国进入经济新常态，面临着结构调整的重任，其关键点在于加快转变经济发展方式。在此情形下，立足于使市场在资源配置中起决定性作用，必须发挥好政府的“舵手”作用。一方面，市场机制能解决得好的，政府就不要干预，另一方面，市场无法做的或做不好的，政府就该责无旁贷地积极介入。像支持本国企业发展、鼓励中小企业发展、促进保护环境、扶持落后地区和少数民族地区经济社会发展、促进基本公共服务均等化等方面，都是政府可以发力的地方，也必然成为政府采购的着力点。

在这方面，《条例》也做了明确的规定，比如要根据国家的经济和社会发展政策，制定相应的政府采购政策，通过具体的采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现政府的特定目标等等。诸如此类的规定，体现了政府通过一系列政府采购制度的安排，发挥政府采购政策功能的意图。这不但规范了政府采购本身，也将政府采购的影响力尽可能地放大，使之与一定时期的政府政策、政府发展目标等政府职能的转变与落实实现有机的结合，与其他政策工具相搭配，进一步优化了政府手中所掌握和运用的政策工具，在市场经济下促进更好地发挥政府作用，在有助于丰富政府采购内涵的同时，也成为当前及今后政府采购制度不断改革深化的重要立足点。

（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）