政府购买服务承担起新历史使命

编者按：2015年政府采购工作要点提出，将大力开展政府购买服务工作,推进各地有序开展政府与社会资本合作(PPP)项目政府采购活动。如今，政府购买服务与PPP呈现扩面增量之势，本报对其发展的前世今生进行梳理，解读各地在政府购买服务与PPP探索中的新尝试及新问题。

政府购买服务承担起新历史使命

■ 本报记者  张静远

医疗保险、老年优惠卡、渔船安保设施……党的十八届三中全会以后，政府购买服务悄无声息地渗入在百姓生活的方方面面。政府购买服务如何做到润物无声？未来，它将怎样发展？带着这些问题，《中国政府采购报》梳理了政府购买服务的前世今生。

制度建设的“微历史”

政府购买服务不是无本之木。早在2002年政府采购法颁布之初，服务类采购就被纳入政府采购管理，虽然这一时期的服务类采购内容主要服务于政府工作，却为政府购买服务工作奠定了基础。浙江省财政厅政府采购监管处处长钱国兴告诉记者，政府购买服务的服务主要是指公共服务，而不是一般的政府自身消费的服务。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推广政府购买服务，从此，这项工作进入了全新阶段。财政部国库司政府采购管理办公室主任王瑛表示，在政府职能转变、经济体制转轨和社会加快转型的大背景下，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措，被赋予了新的历史使命。

自此以后，政府购买服务的开展呈现出井喷之势。国务院办公厅和财政部通过对顶层设计的加固，确保政府购买服务的稳步有序进行。2013年9月，国务院办公厅制定印发《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出要大力推进政府购买服务工作。随后，财政部制定印发一系列文件，逐步完善政府购买服务的各项规定。2014年底，财政部、民政部、工商总局三部委联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，详细规定了政府购买服务的定义和范围、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容，至此，政府购买服务的制度框架基本成形。

事实上，这些要求和规定从整体上完善了各地政府购买服务的体系和制度框架，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的顺利落地。

在实践中乘风破浪

毫无疑问，任何一种新事物在成长、成熟，实践中都要经历痛苦的变革，政府购买服务也不例外。王瑛表示，推进政府购买服务既面临着无比广阔、大有可为的前景，却也要面对前所未有、不可预期的挑战。

采购行为的第一关是预算，它决定着采购的第一道标准。中央财经大学财政学院教授姜爱华指出，若前期购买标准不能明确，与采购标准相承接的服务监督及评估的标准制定也会出现相应困难。2014年初，财政部颁布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，明确政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排；同时要求，财政部门和预算单位强化购买服务预算执行监控，对购买服务进行全过程跟踪；及时公开政府购买服务预算信息，并将预算绩效管理理念贯穿于购买服务预算管理全过程。

采购过程中，既要解决买什么、怎么买等内部问题，也面临着买不到、买不全等外部障碍，解决这些问题的关键是选取合适的采购方式，确定严谨的采购程序。《政府采购非招标采购方式管理办法》确立了“先提供或获得明确需求、后竞争报价”核心交易机制，财政部解释，此项办法的实施旨在采购中实现“物有所值”甚至“物超所值”，从这个角度看，在谈判中逐步明确需求的竞争性谈判方式，应当是服务项目的主要方式。对此，浙江省财政厅政府采购监督管理处副处长俞小青非常赞同：“报价最低企业提供的服务很可能是最差的，这与政府购买服务所要达到的目的是不相符的。如何在实践中更好地落实这一规则，需要作进一步的思考和细化工作。”

完善的评估体系是一项制度良性运转的关键。上海市政府采购中心副主任费嗣梁提出，政府购买服务需建立全程评估体系，将事前立项、事中操作及事后后续管理、结果考核等全部纳入其中。《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》提出，对于履约周期长、社会影响面广的项目，可探索采用政府采购信用担保制度，促进供应商保证服务效果。财政部国库司政府采购管理办公室表示，这一规定可倒逼政府购买服务项目实现物有所值。

飞入寻常百姓家

十八届三中全会《决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要向社会购买。

从2013年年末到现在，政府购买服务在全国各地落地生根，飞入寻常百姓家。在北京，不少超市都可以对60岁以上的老年人实行优惠，这些优惠超市是北京市政府购买服务工作的入围供应商；在上海，政府购买服务工作让老年痴呆症患者佩戴上GPS跟踪仪器，防止走失；山东以政府购买城市社区公共卫生服务为起点，而后推广至政府购买养老服务；吉林则率先在民政系统开展政府购买服务试点。

财政部、民政部、中国残疾人联合会、环保部、文化部纷纷制定印发了《关于做好政府购买养老服务工作的通知》《政府购买残疾人服务试点工作实施方案》《关于做好政府购买环境公共服务的指导意见》等文件，为政府购买服务在各个领域的铺开奠定了基础。依据中国政府采购网标讯信息的统计，2013年以后，民政部的购买服务项目共15个，金额约2323万元；科技部15个购买服务项目金额突破390万元；环境保护部的这一数据为：中标（成交）项目30个，总金额约1.1亿元；教育部累计统计购买159个服务项目，采购金额1.3亿元。

在地方，政府购买服务工作也热火朝天地开展着，包括北京、四川、福建、贵州在内的18 个省、直辖市制定了实施意见或管理办法，地市一级的政府购买服务的相关管理办法比比皆是。此外，全国各地针对预算、采购程序等具体事宜的规定更是不胜枚举。

2015年两会前夕，政府购买服务被写入《财政工作要点》，不少业内人士预计2015年政府购买服务工作将进一步迎来扩面增量提质的变化。政府购买服务将继续朝着有利于转变政府职能、有利于降低服务成本、有利于提升服务质量水平和资金效益的方向继续发展。