解疑释惑74号令（上）

实务课堂·地方政府采购管理培训班内容分享②

编者按：《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）施行至今已满一年，这一年，它在规范非招标采购方式的适用条件、采购程序等方面所起的作用已得到业界的普遍认可。然而，各地在具体执行时依然遇到了不少难题。针对这些难题，财政部政府采购管理办公室相关负责人在日前举办的地方政府采购管理培训班上进行了详解。本报特予以呈现，以飨读者。

解疑释惑74号令（上）

74号令遵循的核心交易机制是什么？

从西方发达国家政府采购公平交易核心机制来看，均是针对不同的采购对象设定不同的采购程序、评审方法以及不同的合同文本要求，并赋予采购人明确或选择采购需求的权利以及供应商选择合理报价的权利。这种先确立明确需求、后竞争报价的机制设计，不仅大大降低了交易成本，也大大降低了采购人员在采购活动中的道德风险。我国政府采购法虽然也确立了公平交易的原则，但在制度设计上主要侧重于保障市场竞争，强调的是给予所有潜在供应商平等参与权，而对保障交易公平的市场规则却缺乏相应的细化规定，导致实践中出现了采购需求不清、采购方式适用错误、评审方法设定混乱、评审标准不明确等一系列问题。为了规范交易行为，保障市场有效性，74号令明确了需求特点、采购方式、评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，在非招标采购方式的程序设计时均遵循了“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的公平交易核心机制要求。

74号令在程序设计上是如何体现“先提供或获得明确需求、后竞争报价”这一核心交易机制的？

提出或获得完整、明确、符合法律法规和政府采购政策要求的采购需求，是采购需求管理的最基本要求。“先提供或获得明确需求、后竞争报价”有两层意思。一是明确采购需求。这是采购人的权利。对于能够详细描述采购需求的项目，在采购活动开始前，采购人必须提出明确的采购需求（如果是批量集中采购项目，采购需求由集中采购机构负责提出）；对于无法详细描述清楚采购需求的项目，如设计类、信息系统建设等服务项目，采购人是无法详细描述采购需求的，这就需要参与采购活动的供应商来提供设计方案和解决方案，采购人从供应商提供的方案中获得采购需求。无论何种项目的采购，采购需求必须清楚均是前提条件，这也是公平竞争的前提。二是竞争报价。这是供应商的权利。供应商根据成本和自己预期的利润自行决定报价。可以说，74号令完全遵循了完善市场规则的要求，一方面，在把明确采购需求的权利完全赋予了采购人的同时，明确了采购人相应的法律责任和义务；另一方面，把报价的权利公平地给予所有参加采购活动的供应商。

非招标采购方式和招标采购方式最大的不同是什么？

非招标采购方式与招标方式最大的不同在于，它不强调给予所有潜在供应商公平竞争的机会，谈判小组、询价小组从符合条件的供应商中选择确定3家以上供应商参加采购活动即可，而无需向其他未选择的供应商作出解释，这是法律赋予谈判和询价小组的权利。但一旦选定参加采购活动的供应商后，每一轮技术、服务指标的谈判、修改必须平等地通知所有参加采购活动的供应商，以保证竞争过程的公平。因此，与招标采购方式相比，非招标采购方式采购周期更短、效率更高，选择供应商的来源和评审过程更为灵活，谈判小组和询价小组自制定谈判文件和询价通知书起即参与采购活动，有利于更为科学合理地确定采购需求。在竞争性谈判过程中，供应商可以参与确定最终设计方案或解决方案，更适合技术复杂或者性质特殊，采购人难以详细列明采购标的的技术服务要求的采购项目。

74号令规定，经采购人的主管预算单位同意，可以从财政部门的专家库以外自行选择专家，政策设计是不是过于宽松？

对非招标方式的成交规则，政府采购法规定得很明确，就是在符合采购需求、质量和服务相等的前提下最低价成交，由此，评审环节实际上是评无可评，专家在这个环节最多起一个见证的作用，事实上没有任何自由裁量权。如果说在公开招标里，专家像“法官”，由他来评判、打分，那么在非招标方式里，专家更像“人民陪审员”，没有任何自由裁量权和决定权。74号令的制度设计实现了专家由“法官”向“人民陪审员”身份的转变，并将专家的作用由评审过程前移到采购需求的确定环节，要求专家发挥自身的专业优势协助采购人明确和制定采购需求。74号令之所以规定竞争性谈判可以多轮谈，就是要让专家充分发挥自身的专业优势，在明确需求的前提下保证采购质量和效果。在这种制度设计下，专家是不是从财政部门的专家库里抽取，可以适当放宽。

74号令对财政部门审批竞争性谈判采购方式作了哪些细化规定？

竞争性谈判是非招标采购方式中使用最多的一种，也是74号令重点规范的对象。关于竞争性谈判的适用情形，政府采购法第三十条有专门规定，但并未对何为紧急需要、何种原因造成不能事先计算出价格总额作出界定。74号令对此作了细化规定，将紧急需要细化为非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要，将不能事先计算出价格总额细化为因艺术品、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额，进一步清晰了适用情形。比如，一些学校原本在放假前就可以完成招标前期的有关工作，但人为拖延到快开学了才启动采购程序，随后以必须在开学前完成采购活动为由要求转变采购方式，这就不能适用紧急需要情形。

74号令对竞争性谈判供应商的来源规定了三种方式，具体有哪些考虑？

如何选择参加谈判的供应商，是竞争性谈判的重要一环。在74号令出台之前，竞争性谈判很容易被操控，因为供应商都是采购人自己选的。74号令规定了三种供应商来源，第一种是通过发布公告邀请，类似于公开招标的招标公告。第二种是从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取。这是一个具有前瞻性的制度设计，因为目前很多地方财政部门的供应商库还没有建立起来，全国性的供应商库也正在建设中。第三种是采购人和评审专家背靠背分别书面推荐。三种供应商来源的核心要求只有一个，那就是要“掺沙子”，降低供应商之间、采购人和供应商之间、专家和供应商乃至三者之间的合谋概率，哪怕三家供应商中有两家搞合谋，只要有一家供应商不合谋，报价低，就无法形成对该项目的操控。那么采购人和评审专家各自背靠背推荐供应商，会不会形成合谋呢？如何控制呢？这在74号令里又有两个制约平衡的制度设计。一是要求采购人和专家把推荐意见随成交结果一并公告，既赋予了采购人和专家的推荐权利，又附加了相应的法律责任。二是要求把成交结果细化公示到主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，主动接受社会监督，防止高价采购后进行利益输送。

对于多轮谈判的项目，最后参加报价的供应商应该如何选择？如果公开招标后只有两家或者一家供应商满足条件，是否可以转为竞争性谈判或者单一来源？

74号令里设计了一个“票决制”，即谈判结束后，由谈判小组成员投票，按照少数服从多数的原则推荐三家以上符合采购需求的供应商，然后这三家供应商在规定时间内提交最后报价。供应商必须是三家以上，只有三家以上才能形成有效竞争，这是竞争性谈判的前提。那么来两家行不行呢？74号令规定，公开招标后，符合要求的供应商只有两家时，经财政部门批准可以与该两家供应商进行竞争性谈判。这是74号令里唯一两家可以谈的一个例外，主要是考虑到采购效率问题，其他的所有情形包括询价采购，三家以下的均为采购活动失败。我们说程序不可逆，不能说公开招标来两家就是两家竞争性谈判，来一家就是单一来源，如果制度这样规定，那么整个政府采购制度的竞争基础将不复存在。

实践中导致参与采购活动供应商不足三家的情形很多，比如信息公开的范围不广或者时间不足、采购项目金额小、供应商投标文件编制不符合要求等。从我们掌握的情况看，不少地方出现公开招标不足三家的问题，最后要么两家谈判，要么单一来源，少数基层甚至相当大的比例因公开招标只来一家而采取单一来源实施采购。我们认为，出现该问题最重要的原因在于公开招标的数额标准定得过低，有的地方甚至规定采购金额达到30000元的就要公开招标，导致许多供应商因投标成本过高无利可图而放弃投标，这需要大家在今后的工作中转变工作理念，提高公开招标的数额标准。从制度执行上来讲，除公开招标失败经批准的情形外，不允许竞争性谈判出现两家谈判的情形。当然，有的项目确实市场上只有两家供应商，比如一些高垄断性行业，确实有这种情况的，又将如何处理呢？我们的意见是可以参照竞争性谈判方式先分别跟这两家供应商去谈，谈完以后选定一家报价低的，然后实行单一来源采购。当然，如果项目的特点符合《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库【2014】214号）第三条第四项规定的情形，也可以直接向财政部门申请采用竞争性磋商采购方式开展采购。

74号令引入了主管预算单位的概念，制度设计时是如何考虑的？

74号令第七章附则对主管预算单位进行了解释，即负有编制部门预算职责，向同级财政部门申报预算的国家机关、事业单位和团体组织。通俗来讲，主管预算单位就是一级预算单位。74号令引入这个概念，主要是出于促进主管预算单位加强内部政府采购管理的考虑。74号令赋予了主管预算单位两项权利，一是所属单位申请转变采购方式，应由主管预算单位先行把关后方可报财政部门。主管预算单位原本就是部门预算的责任主体，在采购管理方面也负有责任，这有利于加强主管预算单位对本单位的政府采购内控管理。二是针对技术复杂、特殊，专业性强的项目，把在财政部门政府采购专家库外选专家的权利交给主管预算单位。竞争性谈判使用专家次数较多，在专家库里抽取很难保证每次来的专家都是原专家，对同一个项目原则上要确保专家的一致性，特殊情况下可以增补和替换，只要主管预算单位同意即可。

74号令为什么规定竞争性谈判文件、询价通知书要随成交结果同时公告？

这是落实“推动采购管理从程序导向型向结果导向型的重大变革”要求的一个具体措施。即将实施的《政府采购法实施条例》中还规定，必须公开政府采购合同。谈判文件、询价通知书、采购合同对应的是采购需求，只要公开了谈判文件、询价通知书、采购合同，就等于公开了采购人的采购需求，买得贵了还是买得对了，有没有实现物有所值的价值取向，项目有没有猫腻，将所有的公开信息一比对就清楚。如果连采购需求都不公开，社会监督从何谈起？当然，涉及国家秘密和商业秘密的内容除外。

74号令为什么要规定技术复杂、专业性强的竞争性谈判采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家？

谈判谈什么？主要谈的是采购需求和合同条款。每一轮谈判结束后，合同草案的主要条款就要变动一次，技术专家解决不了合同问题。正如前面所说，如果遵循按采购需求特点选择采购方式，那就意味着许多金额巨大的项目都有可能采用竞争性谈判方式，特别是随着政府购买公共服务工作的推进，许多大的公共服务采购项目均需通过竞争性谈判方式进行，合同主要条款的变更至关重要，必须要有一名法律专家。

74号令对单一来源采购规定与以往实践相比，最大的变化是什么？

相较此前的采购实践，74号令单一来源采购最大的变化是引入了成本核算的概念，即要求采购人员编写的协商情况记录中应当包含供应商提供的采购标的成本、同类项目合同价格以及相关专利、专有技术等情况说明。74号令出台前，单一来源采购成交价格往往比较高，基本上是贴着采购预算成交的。74号令之所以作出上述要求，主要考虑了两点。一是增加一项可查询的信息记录，方便审计和财政部门的事后监督。二是保证成交价格的合理性。如果该产品市场在售，那么同等条件下政府采购价不能高于市场价；如果该产品没有形成市场价格，那么供应商要告知成本。另一个重大变化是引入了公示制度，要求拟采用单一来源采购方式的项目，在报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定的媒体上公示。

竞争性谈判、询价采购的成交原则是符合采购需求、质量和服务相等且报价最低，如何理解“相等”这个概念？

“相等”是指供应商提供的产品质量和服务均能满足谈判文件或者询价通知书规定的实质性要求。换句话说，就是供应商提交的响应文件对谈判文件、询价通知书做了实质性响应。比如说，采购人的采购需求是买个瓷茶杯，要求有杯体和杯盖就可以了，来投标的供应商均按这个需求响应了，但有一个供应商在这个基础上还外送一个杯托，那么这个供应商和别的供应商的质量和服务属于“相等”，也就是说政府采购满足需求即可，多余的功能不作为价格考虑因素。

（文/王奇璋）