以法治统领政府采购制度改革

法治政采大家谈

开栏的话：国务院常务会议审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》，掀开了政府采购法治建设的新篇章。在十八届四中全会扬起的法治新风下，本报特辟专栏，邀请业内人士探讨政采的法治化之路。

以法治统领政府采购制度改革

■ 缪慧频

政府采购是市场经济的产物，也是法治社会的必然要求。随着市场经济的发展和财政体制改革的深入，政府采购频频走入公众视野，成为社会热点，一举一动影响广泛。

然而，由于我国政府采购起步较晚，政府采购法治化进程相对缓慢，政府采购法制体系还很不完善，由此引发的问题逐渐显现，政府采购领域一系列负面事件相继曝光。十八届四中全会明确了全面推进依法治国的总目标和重大任务，这既是加强政府采购法治建设的重大契机，也对政府采购工作提出了更加严格的要求。当前，完善政府采购法制体系，实现政府采购法治化，已经成为推进政府采购制度改革最为迫切的任务。

法治对于政采改革具有双重意义

政府采购的本质是政府在法律法规的约束下进行采购的行为。从政府采购制度的产生、发展历程来看，法治既是实行政府采购制度的目标，又是推进政府采购改革的手段。

法治是政府采购制度改革的目标。政府采购是以政府为一方主体的交易行为，是市场经济行为的一部分。由于政府采购资金来源于财政性资金，决定了政府采购行为不同于一般的民事主体之间的交易行为。政府采购的主体、对象、资金来源都由法律明确规定，政府采购的具体程序更是有严格的法律规定，依法采购是政府采购最基本的原则，这是政府采购的本质特征所在，也是发达国家推进政府采购制度的基本经验。以美国为例，美国除了《联邦采购条例》外，还有《武装部队采购法案》《合同竞争法案》《小额采购业务法案》《美国产品购买法》等一系列涉及政府采购的法律制度，迄今为止与政府采购相关的法律有数百部之多，其先进的政府采购制度根本在于完善的政府采购法制体系，且法律规定在实际操作中得到了严格的遵守。因此，法治理所当然地是政府采购制度改革的基本目标。

法治是推进政府采购制度改革的手段。《政府采购法》实施近10年来，监管部门、采购机构及相关部门为推进我国政府采购制度改革不懈努力，政府采购改革取得一定成效，但政府采购领域产生的问题也越来越多，一些负面事件相继曝光，都从不同角度反映了我国政府采购中存在的问题，政府采购制度改革效果并不明显。产生这些问题的根本原因，我认为还是在于政府采购法治化建设滞后，政府采购法律法规不完善，法律执行力度不强。

法制是政府采购的基础，法治化是推进政府采购制度改革最根本的途径。新时期，政府采购制度改革的目标日趋多元化，政府采购的功能从单一的节约资金、规范采购行为、促进廉政建设，开始向落实国家政策、实现国家经济社会发展目标、促进市场经济健康发展方面转变。要实现政府采购功能和制度目标的转变，就要全方位加强政府采购法治建设，用法律制度明确政府采购制度的基本目标，丰富政府采购的功能内涵，建立完善、合理的政府采购监管模式和程序控制机制，并通过严格的法律执行，实现政府采购改革的基本目标。十八届四中全会强调，当前改革进入攻坚期和深水区，要使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，必须更好发挥法治的引领和规范作用。也就是说，法治建设是当前我国推进各项改革的根本措施，这些改革理所当然包括政府采购制度改革。

法制 法治 不可偏废

法治化是新时期推进政府采购制度改革的基本途径。亚里士多德在其著作《政治学》里对法治做了最为经典的解释，他认为法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定科学的法律。政府采购的实施必须具备两个基本的条件：一是完善合理的政府采购法制体系，二是政府采购法律法规得到严格的执行。当前，我国政府采购法制体系不完善与法律执行不严格并存，阻碍了政府采购制度的推进。因此，新时期政府采购法治化改革也应该从两个方面入手。

完善政府采购法制体系。当前，我国政府采购法制体系很不完善，主要体现在三个方面：一是政府采购法律冲突现象广泛存在。当前的政府采购法律法规可谓五花八门、支离破碎，包含《政府采购法》《招标投标法》《合同法》等法律，众多与工程招投标相关的部门规章和规定，众多与货物、服务采购有关的部门规章或规定，众多与货物、服务、工程采购相关的地方政府规章或规定。多种法律法规各自为政，并且存在冲突，导致采购人和采购机构在执行过程中无所适从。二是政府采购法制体系不完整。虽然当前各类政府采购法律法规繁多，但存在巨大真空地带。一方面政府采购法律规范的重点在于采购程序环节，即“怎么买”的问题，而对“买什么”“该不该买”“按什么标准买”的问题关注不够，政府采购预算、需求、合同履行缺乏规范；另一方面用目录和限额标准来限定政府采购范围，也导致大量财政性资金支出没有约束，实际上大多数采购单位单项采购金额都在政府采购限额标准以下，但总量庞大，将这些采购行为置于法律监管之外，是十分危险的。三是政府采购法律操作性不强。政府采购起步较晚，立法水平不高，法律法规原则性、抽象化描述较多，政府采购法律规范僵化，对采购方式选择、采购审批管理、评标办法和评分标准及其他具体的采购程序设定了过多约束，不利于提高采购效率，也难以实现“物有所值”的目标。

十八届四中全会把完善法律体系作为推进依法治国重点之一，这也是实现政府采购法治化的重点之一。基于政府采购法制体系存在的问题，应着重从以下几个方面入手：

其一，开展政府采购法律清理，统一政府采购法制体系。对纷繁复杂的政府采购规章制度进行清理，修改不适合的规范，废除过时的规范，从而编制成内容统一协调、体例完整合理的政府采购法制体系。一是统一《政府采购法》和《招标投标法》。针对当前两法各管一摊，政府采购货物、服务与采购工程“两张皮”的混乱现象，应尽快理清工程采购与政府采购的关系，将使用财政性资金的工程类采购纳入政府采购体系。在时机成熟之时，可以考虑将两部法律合并，将《招标投标法》关于招投标程序的内容并入《政府采购法》，普通民事主体之间的招标投标行为应以意思自治为原则，国家没必要通过法律对其进行过多约束，其行为适用相关的民事法律即可。二是统一和规范不同位阶的政府采购法律规范。首先要废除与《政府采购法》规定不符的地方性法规、部门规章和地方政府规章。对于法律没有规定或规定不清晰的事项，以《政府采购法实施条例》弥补和细化，部门规章和地方政府规章在不违背《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的基础上发挥作用，这样有利于统一和规范全国的政府采购行为。

其二，扩大政府采购法律调整范围。由于我国《政府采购法》适用范围过窄，导致政府采购规模小，且政府采购预算、需求、履约等重大事项缺少法律法规约束。首先，扩大《政府采购法》的调整主体和对象范围。欧美发达国家通常将使用公共资金进行采购的行为全部纳入政府采购范畴，对其进行严格的法律约束。我国也可借鉴此经验，将《政府采购法》适用的主体范围从目前的仅仅局限于我国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织,扩大到使用公共财政资金进行采购活动的国有企业和部分民营企业；取消集中采购目录和采购限额标准的限制，将集中采购目录以外且在采购限额标准以下的采购纳入《政府采购法》调整范畴，并针对采购限额标准以下的零星、小额采购，增加政府采购方式，简化采购程序，提高采购效率。其次，增加规范政府采购事前控制及事后执行条款。《政府采购法》应在与《预算法》基本规定保持一致的基础上，明确政府采购预算的编制主体、编制内容、编制要求、审核制度、执行要求等规定；将政府采购需求的提出、编制、审核等程序作为重要内容予以规范，明确采购需求的制定标准，从源头上规范采购行为；明确政府采购合同的基本要求，如签订时限、基本内容、合同履行等，通过法规完善政府采购履约验收机制和采购结果评价机制，真正实现政府采购“物有所值”。

其三，提高政府采购法律法规的可操作性。政府采购法律制度必须充分考虑采购工作实际情况，增强可操作性，实现规范性与灵活性的紧密结合。以英国为例，英国的政府采购在执行《欧盟采购指令》的前提下，充分尊重采购单位的实际情况，采购单位在采购方式选择、第三方专家使用、采购结果确定等方面都享有较大的自主选择权，政府采购制度规定可操作性极强。我国的政府采购法律规范和相关制度规定缺乏可操作性，部分制度规定不符合现状，尤其是不适应一些垂直管理部门实际情况。以国税系统为例，国税系统四级预算单位全部都是中央预算单位，按照规定在采购方式选择、进口产品采购、评审专家使用等方面都需要层层报批，不利于提高采购效率，也不符合简政放权的理念。立法机构和监管部门应充分考虑我国国情和国税系统等垂直管理部门的特点，提高法律制度的可操作性，在采购方式执行、授权审批管理、评审专家使用等方面，通过制度规定，给予垂直管理部门政策支持。

强化政府采购法律执行力。十八届四中全会强调法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。强化政府采购法律法规的执行力是政府采购法治化的重要内容，法律得不到执行，再好的法律也等于空白。增强法律执行力一要靠意识，二要靠机制。

其一，树立依法采购意识。当前，我国整体的法治意识还不强，法律在整个社会规范体系中的权威地位没有真正体现，人大于法、权大于法的现象仍然存在。不少人，尤其是政府部门的领导对政府采购的认识不到位，依法采购意识不强，总想回到搞特权、个人说了算的老路上，政府采购经常受到很多外在干扰。要通过政府采购法律宣传，使社会各界包括政府采购工作人员树立依法采购意识，引导采购人和供应商严格依法参与政府采购活动。要加强对实施政府采购制度重要意义和作用的宣传，引起社会各界尤其是各级采购人和各单位相关部门的支持，为政府采购工作的开展创造良好的工作环境。

其二，健全政府采购监管机制。十八届四中全会把健全依法决策机制，强化对权力的监督制约作为推动法律执行的重要手段。政府采购领域强化法律法规的执行，也应该从健全政府采购监管机制入手。

首先应明确政府采购机构定位和政府采购相关方权责，建立政府采购决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调机制。集中采购机构设置应统一、规范，隶属关系明确。《政府采购法》应按照主体明确、职责清晰、运转有序的原则，细分采购人、采购机构、采购监督管理机构及供应商的权利、责任和义务，避免因职责权限不清导致执行法律不严、相互推诿扯皮情况的发生。

其次要健全政府采购监督机制。要坚持内部监督和外部监督相结合的原则。集中采购机构要通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度，形成有效的内部制约和控制机制。财政、审计、监察等部门要协调配合，通过对政府采购的整个过程进行监督，确保政府采购行为合法规范。监督要抓住政府采购的关键环节，找准监督点。着力对采购需求确定和采购文件编制、采购方式选择、采购信息发布、评审专家抽取、评审和中标确认、合同签订等重点环节进行监督审查，增强政府采购监督的效果。监督要注重方式方法。监管部门应把日常监督和政府采购专项检查结合起来，重点查处违反政府采购法律法规的行为，并对典型案例进行通报、剖析，形成震慑力。同时，完善政府采购救济制度，进一步发挥司法监督的作用，确保政府采购监督切实有效。

(作者单位：国家税务总局集中采购中心)