“条例时代”来了

“条例时代”来了

2015年，全国政府采购人收到的最好的新年礼物是什么？不用说，肯定是国务院常务会议审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》了。虽然条例“犹抱琵琶半遮面”，还未正式发布，但近12年的期盼等待，审议通过的消息甫一传来，已经引得业内专家纷纷点赞。

南开大学法学院教授何红锋：

立法位阶高于之前部门规定

在2014年的最后一天，国务院常务会议审议通过《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》，我认为这一事件有以下三个意义。

第一，对《政府采购法》的规定进一步具体化。这是任何法律的实施条例都必然具备的第一个价值。应当可以预见，原来在《政府采购法》中比较笼统、宽泛、原则性的规定，在《政府采购法实施条例（草案）》[以下简称“实施条例（草案）”]的规定中会被具体化。如实施条例（草案）规定了政策目标的具体扶持措施，规定了具体的评标方法，规定了具体的回避情形等。这些具体的规定，是对政府采购多年实践的归纳与完善，具有很强的操作性，也让制度规定更符合法理。

第二，立法的位阶较高，相关规定的效力较高。有些同志说，从实施条例（草案）来看，其中的很多规定在财政部之前发布的部长令及其他规定中已经有了，因此，实施条例颁布的意义并不大。这种观点恰恰反映出目前我国的法治建设现状，往往是高位阶的法律不如低位阶的法律管用，也就是俗话说的“县官不如现管”。但是，在未来完善社会主义法治的大背景下，高位阶法律的规定才是至关重要的。如果很多规定只在低位阶法律中出现，往往无法实施，甚至无法确保其有效性。

第三，有许多规定，只有放在“条例”中才能得到实施。如只有法律和行政法规才可以设立行政许可，也就是说，作为行政法规的“条例”可以设立行政许可，而作为财政部的部门规章则不能设立行政许可。当然由于目前简政放权的大形势，实施条例（草案）没有设立行政许可。再如，对合同效力，只有行政法规才能作出“无效”规定，部门规章就不能。如实施条例（草案）中有“履约保证金的数量不得超过采购合同金额的10%”等相关内容，那么如果合同约定超过10%，会导致合同无效，但仅仅在部门规章中的规定不会发生这样的效力；对行政处罚的设定，如果吊销企业营业执照，行政法规可以设定，部门规章则不可以。

上海金融学院财税与公共管理学院院长章辉：

两项明确厘清政采对象

《政府采购法》只是一部框架性法律，至于具体的操作与执行则要依赖实施条例来予以细化和明确。我注意到，财政部自《政府采购法》颁布实施以来，在2003-2014年间（除2005年外），每年都将政府采购法实施条例建设工作列入年度政府采购工作要点。且在2010年1月11日，国务院法制办还公布了《中华人民共和国政府采购法实施条例（征求意见稿）》。如今，该实施条例（草案）已由国务院常务会议审议通过。我认为，时间虽然漫长，但结果终如人愿。实施条例（草案）的通过，不仅是我国政府采购制度的进一步健全，也将大力推进我国政府采购实践的发展。

推进政府采购实践工作，有两个问题绕不开，一是政府采购的资金属性，或者说，从资金性质上如何判断哪些资金应属于政府采购法约束的对象；二是政府采购的对象属性，或者说，如何从采购对象判断哪些对象应纳入政府采购的范围。显然，《政府采购法》对这两个问题都没有明确的说法。实施条例（草案）在这两方面做了很好的注解。我的理解是，相对于实施条例的其他条款，这两项的明确规定，对政府采购的实践工作而言，其重要性有如夯实大厦的基石。

就政府采购的资金属性来说，《政府采购法》第二条只是笼统地界定为“财政性资金”。实施条例（草案）则进一步明确为“纳入预算管理的资金和法律、法规规定纳入财政管理的其他资金”。结合新修订的《预算法》关于“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”和“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”的规定，就可以从资金性质上做出清晰的判断：即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的资金都属于政府采购法约束的对象。

苏州大学王健法学院副教授朱中一：

终结政采行政法规空缺时代

曾经，政府采购法实施条例的难产受到多方诟病。在实践中，条例的缺失直接导致以财政部规章为依据的政府采购招投标等活动缺乏稳固牢靠的法律基础。在《政府采购法》实施十多年之后，现有的法律规定已显陈旧，急需进行相应的制度变革和调整，各界渴望条例尽早出台。终于，在2014年的最后一天，政府采购行政法规空缺的时代被划上了句号。

在全面推进依法治国的大背景下，政府采购行政立法工作的提速并不难理解。长期以来，政府采购领域存在着不少问题。对此，通过条例把《政府采购法》中的一些原则和制度予以落实和细化，对于解决实践中出现的诸多问题将会起到至关重要的作用。正如国务院常务会议所指出的那样，“把政府采购纳入规范化、法制化轨道，事关政府公信力，是建设法治政府、廉洁政府的重要内容。”

2015年，将要发布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“实施条例”）的贯彻和落实将成为政府采购各项工作的主题。无论是政府采购当事人，还是政府采购的监管机关，都应认真学习，从政府采购的源头到政府采购的结果，从提出需求、确定标准一致到招标采购、履约验收，政府采购的全过程都将根据实施条例的新规进行调整。可以预见，通过实施条例的贯彻落实，我国的政府采购必将更为阳光和高效，并为经济发展和民生改善提供更强大的助力。

需要注意的是，未来一段时间内，我国公共采购领域的两大基本法律——《招标投标法》和《政府采购法》都将拥有配套的行政法规——《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》。对于实务的操作来说，这两部行政法规为公共采购中招投标的具体操作程序提供了基础性的规范。由于我国的公共采购招投标程序建立在这种双元法律体系之上，因此，实践中需要特别注意分清两种招投标程序的差异。

不过，由于《政府采购法实施条例》尚涉及其他采购方式的程序，不能像《招标投标法实施条例》一样将笔墨集中在招投标程序上进行规定，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》仍将是政府采购领域招标投标规则的重要法律依据。如要完整地比较两种招标投标程序的不同，必须将政府采购的行政法规与规章结合起来进行分析。同时，《招标投标法实施条例》中关于两阶段招标程序的规定、关于限制排斥投标的不合理条件的具体规定、关于串标的具体情形的规定等内容均具有较强的可操作性，对于解决实践问题很有帮助，希望这些有益的内容可以通过规章的修改吸收到政府采购的法律体系中去。

国家信息中心助理研究员吕汉阳：

体现国家发展改革政策

实施条例（草案）透露出以下几个信息：一是紧密围绕国家发展改革政策。具体体现在响应了十八届三中、四中全会的精神和诸多具体内容，包括国家治理能力现代化和政府购买服务制度等，及强调政府采购制度是现代财政制度的重要组成部分，也是治国理政的重要调控手段，能够为提高国家治理能力、落实政府购买服务制度提供平台和工具等。

二是出台时机综合国际国内形势。国内按照十八届三中、四中全会精神要求，政府采购制度也在向市场化、法治化方向发展，迫切需要法治建设推进，这时审议通过条例呼应了这一精神；国际上，我国刚刚提交第六份GPA出价清单，而且是一份符合各方期待的出价方案，作为未来谈判的基础，这份清单将加快我国加入GPA的进程，在此时出台条例，可以为未来做好法规统筹工作提供前提。

三是极大程度地推进信息公开。透明和竞争是政府采购制度的内核和灵魂。实施条例（草案）最大范围地要求政府采购信息公开透明，明确要求对采购信息、中标结果、采购合同、投诉处理结果等进行公开。

四是从注重程序向更加务实高效转变。这回应了近年来国内政府采购理论与实践的探索，要求政府采购制度不仅注重程序，更要注重采购的实际效果，具体从采购需求管理和结果评价“一头一尾”两个环节来保障采购的高效，这是更加求真务实、优质高效的做法。

微观点

◆中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎：《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》作为进一步落实、执行《政府采购法》的细则，必将对进一步规范政府采购行为、实现政府采购政策目标起到更重要的作用。尤其是面对当下政府购买公共服务的热潮，实施条例（草案）明确界定了服务的内涵和外延，这无疑将进一步规范政府购买公共服务行为，并保障政府购买公共服务健康发展。

◆南京审计学院副院长裴育：《政府采购法》颁布已经近12个年头了，终于在岁末年初审议通过了《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》，这是政府采购人的期盼，更是依法治国、提高国家治理水平的具体体现。

这部我们期盼已久的实施条例无疑能解决现行政府采购业务操作过程中遇到的大部分问题。诚然，我们不能期望一部条例解决所有问题，但我相信这部实施条例一定会在具体实施过程中不断完善，让《政府采购法》更深入人心，不断促进各级政府、各预算部门和单位依法行政、依法理财，从而提升依法治国的实效。

◆清华大学公共管理学院同方政府采购市场与政策研究中心(筹)副主任宋雅琴：对于《中华人民共和国政府采购法实施条例（草案）》审议通过，我认为其意义有以下三点。首先，从实施条例（草案）来看，对政府采购工作中的细节作出规定，这对于规范政府采购市场、维护政府采购工作的公平公开公正有着重要意义；其次，一些财政部部长令里的规定被写入实施条例，这些规定的地位从部门规章上升到法律法规的层面，这一改变可以使这些规定在实施过程中阻力更小；再次，实施条例相比《政府采购法》，能够更好地代表当前的局面与趋势，更具有时代特色。

◆海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明：我非常期待《中华人民共和国政府采购法实施条例》能够早日和公众见面。政府采购已经成为政府财政支出的一个主要程序方式，社会认同度很高，关注度也很高。然而，实践中产生了许多新的情况和问题，《政府采购法》的一些原则性规定，由于当事人的不同解读，在执行中引发乱象。还有，当政府采购的规模不断增长，资源配置的作用日益强大时，对政府采购活动的干预也日渐频繁，对政府采购制度漏洞的恶意利用的不法行为也时有发生，政府采购各方当事人的权益得不到有效保障，尤其是采购人，常常处于各种权力制衡下的尴尬，事事请示，处处逢迎，不敢有关联事权的意志表达，不敢依法依规维护自己的权利。因此，审议通过实施细则（草案），是政府采购实践的迫切需要，也是开启法治政采局面的号角。

◆河南招标采购服务有限公司董事长陈振立：对于实施条例（草案）审议通过，我的观点是，一方面，在政府采购法出台后的12年间，业界通过林林总总从中央到地方的各项行政文件来规范实务操作，而未来实施条例的出台将改变这一局面。这对业界而言，无疑是一次革命。此后，政府采购工作将会在更加规范的道路上迈进。

◆江西招标咨询集团信息中心副主任汪才华：我认为实施条例（草案）审议通过，有以下四个积极意义。第一，完善的法律体系应当包括法律、法规、部门规章三部分。未来实施条例的正式公布将完善政府采购法律体系，改变该体系中法规长期缺位的状况。第二，实施条例规定了政府采购工作中的种种实施细则，这也是对《政府采购法》本身的补充和细化。第三，实施条例的出台，让政府采购工作者在实务操作中更加守土有责，避免和其他法律体系发生冲突。第四，实施条例的审议通过及接下来的正式发布，不是一个单独的事件，它推动了第一个多米诺骨牌，可以预见，近期从中央到地方的政府采购相关规章制度将要进行一系列的修订。

（文字/张静远 贾璐）