政采体制改革关键在于权力分离

政采体制改革关键在于权力分离

于安观点

■ 分事行权，遵循的首要原则是权力的分离，分离的程度取决于机构设置总量所能够承受和允许的范围。

■ 分解职责和职务构成的原则大致有两个，一个是由过程阶段为基础的“流程分解”，一个是能够相互制约的“构成分解”。

■ 权力分离以后是否自然形成真实有效的制约，是测量体制改革的效果的基本判断标准。

■ 于安

党的十八届四中全会要求进行政府内部权力的制约性改革，政府采购被确定为执行这一重要安排的重点领域之一。这是政府采购领域落实四中全会精神的重中之重的任务。基本原则是制约权力，目的是防止权力滥用，制度体系是权力的分离、监督和问责三个部分。

这一政府体制内部改革的主体范围，应当是在采购过程中行使决策和执行的部门，这当然就包括政府监管部门、采购中心和采购人。至于是否包括对上述过程进行监督的机构和人员，例如上层领导、审计部门、监察部门，也不一定绝对地排除，可以放在后面考虑。当然供应商不在这一范畴。

政府采购体制改革中，关键的部分是权力的分离。因为改革的对象是权力的过度集中，权力集中被认为是导致滥用和腐败的重要原因。但是改革的原则是权力机构的内部制约和权力的分离，外部的监督在这里属于第二步骤。体制内部的分离主要是机构与机构之间和岗位与岗位之间的分离，包括分事行权、分岗设权、分级授权三个方面，当然最重要的还是“分事行权”。

分事行权，即把政府采购的决策和执行权力在不同的机构或者部门之间进行配置性划分，也包括部门以内的中层机构之间的权力划分和设置。基本的程序规则当然是机构设置管理，但是这里遵循的首要原则是权力的分离，分离的程度取决于机构设置总量所能够承受和允许的范围。过去公共资源交易平台相关政策，是在之前大部门体制原则下产生的，如何与目前的分离原则相协调是一个有待于研究的问题。

现行的政府采购体制框架由三部分组成，即政府的监管机构、采购业务经办机构（采购中心）和采购终端使用消费机构或者为保障消费使用的维护管理机构（行政机关或者公共服务机构的采购人）。在这三分架构以外再分权并建立新机构的可能性是有限的，除非有新的采购业务提出新需求，例如基础设施工程的特许经营管理可能提出增加管理部门，但是不具有普遍性。政府监管的机构再分离的可能性比较小，因为政府机构设置需要考虑垄断性原则，也许可以在级别分离方面进行扩张。采购人是固定的，因为消费使用（例如使用电脑办公的行政机关）和为保障消费使用的维护机构（例如图书馆博物馆）只能是唯一的。

采购业务经办机构（即作为法定代理机构的采购中心）进行机构改革再设置的可能性比较大。从理论上看，其一是它的主要设置原则是采购工作的实际需要；其二是法律上要求“建制保障”（应当设置），但是没有规定“存续保障”（具体设置多少），可以根据不同需要进行设置；其三是“权力制约”成为所谓的新“需要”，可以根据这一新需要考虑机构的更多的分离性设置，相互之间形成竞争性制约。

分岗设权，是指机构内部按照权力分离制约原则进行的岗位设置，岗位是机构内部的最小“职事”单位。它是机构分离设置的延伸，因为机构的分离空间是有限度的。它的行政管理规范是“职位分类”，即按照新原则重新确定职责分解和职务构成，为确定编制数额提供依据。

分解职责和职务构成的原则大致有两个，一个是由过程阶段为基础的“流程分解”，一个是能够相互制约的“构成分解”。前者比较多地考虑采购的工作效率，后者则考虑采购的行为廉洁，目前应当考虑更多的是后面这个原则的贯彻。

分级授权，是指在上下级之间分配权力要有相对自主的因素，目的是在自主基础上形成层级关系之间的制约关系。这种层级自主性的权力配置原则，要求各个级别各司其职各负其责，包括上级的职务命令、层级监督和责任分担都要建立在有效的分级授权基础之上。

权力分离以后是否自然形成真实有效的制约，是测量体制改革的效果的基本判断标准。

（本文摘自清华大学公共管理学院教授于安在中国政府采购峰会上的主题发言）

·链接·

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确——

强化政府采购内部流程控制

……

三、深入推进依法行政，加快建设法治政府

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

……

(五)强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

（摘自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》）