政府采购“绩效最优”原则及借鉴

政府采购“绩效最优”原则及借鉴

■ 国务院发展研究中心“完善政府采购制度体系与运行机制研究”课题组

政府采购起源于18世纪，在二百多年间不断发展和完善，其中最本质的变化就是采购原则的变化，即由“最低价”为代表的单纯追求公共资金节约率的原则调整为以“绩效最优（Value For Money）”为代表的多元化原则。在该原则指导下，政府采购的一系列体系发生了深刻的变化，尤其是在采购理念、采购制度、采购方式、政策目标和法律体系等方面有了较大突破。经过几十年的发展，我国政府采购取得了一些成绩，也出现了一些瓶颈和问题，正处于关键的改革时点上。借鉴西方经验做法，特别是关注其发展过程中若干重要问题及演变过程，对于我国加强政府采购原则的顶层设计、完善政府采购政策制度体系、实现政府采购的跨越式发展具有重要意义。

从价格最低到绩效最优

随着经济社会的发展，很多国家的政府采购经历了从追求资金节约率到以“绩效最优”为代表的多元目标的发展历程。在发展初期，政府采购大多为分散采购，出现了资金使用效率较低且易滋生腐败的问题。为促进采购过程公开透明、为确保节约公共资金，追求“最低价格”即资金节约率成为政府采购的指导原则。这种理念虽然在短期内取得了成效，但由于过分强调竞争过程和评标最低价，往往忽略了采购项目的质量、效率、后续服务和合同标准，致使政府采购常远离采购需求和目标。同时，随着政府采购规模的不断扩大，干预经济、实现经济社会政策目标也成为政府采购的重要目标，这在单纯追求资金节约率原则中却难以实现。因此，很多国家采用了以“绩效最优”为代表的多元化的政府采购原则和目标。

英国是较早奉行“绩效最优”原则的国家。1980年起，英国政府为了促进采购的公平、透明而开展了公共服务改革，强制以公开招标方式进行政府采购，运行不久政府采购便被诟病为购买低价劣质产品和服务。这是因为，一味地追求最低价导致供应商围绕价格进行恶性竞争，违背了价值规律，采购质量缺乏保障。为解决这些问题，1997年英国政府将“绩效最优”作为政府采购的唯一原则，鼓励采购项目价格、质量和效率上的平衡，定义政府采购过程为从需求到合同签署后的管理以及报废的产品服务这整个生命周期，强调在采购的全生命周期内公共资金支出价值的最大化。

多年来欧盟在政府采购中普遍奉行“最低价”原则，但由于效率较低、工作量大，而未能实现绩效最优。在最新一轮的《欧盟公共采购指令》修订中，对政府采购原则进行了较大调整，明确了合同授予标准要符合“最经济”的原则。并明确判定准则是符合环境友好、社会效益、创新精神、履约能力及售后服务水平等，在此基础上衡量产品价格，从而实现采购价值最大化。

政策目标与绩效最优相辅相成

“绩效最优”在采购理念、采购制度、采购方式、政策目标和法律体系方面形成了一套科学的运作体系。

其一，公平竞争的理念。

“绩效最优”强调公开透明和市场竞争。英国提出政府采购的“绩效最优”首先是建立在充分的市场竞争基础上的。美国、欧盟、英国等西方国家和地区的政府采购制度中都对不同采购方式中对供应商数量和资质的要求、采购信息的发布、招标结果的公示等竞争情况和信息透明度提出了明确要求。特别是在鼓励公平竞争方面，英国政府在2008年金融危机以前强调对所有企业公平公正，甚至对中小企业也并没有给予特别政策扶持。

其二，科学规范的采购制度。

通过科学的采购制度和合同授予标准，“绩效最优”体现了采购人需求。例如，英国规定可以根据采购项目采取适合的采购方式：价格为主要因素且比较简单的采购可以采取最低价的方式；比较复杂的合同可以采取其他方式。在供应商选择和合同授予方面，英国《采购政策指南》中提到：“采购时首先必须判定采购是否符合原则，包括评价目标、收益、战略契合、供应能力、各种选择以及合适的商业方法。”“后续决策还应关注是否在环境变化时仍然能够达到资金绩效最优以及实现预期收益。对于重要和复杂的项目，该国规定应持续考虑采购生命周期中的重点问题，保证项目初始目标、用户需求以及持续的收益”。此外，在采购战略上，规定对于复杂的项目，必须先商定合同过程、供应商数量以及资质、合同长短及类型等问题。在合同授予标准上，“绩效最优”并不是凭随意主观决定采购的价值和合同授予标准，而有一套科学的价值评定方法和监督管理体系，英国通过各方对不同价值维度权重的科学设计实现价值最大化。可见，一套科学的采购制度非常重视对采购过程和合同的规范。

其三，以框架协议为主的采购方式。

框架协议（Framework Agreement）是现阶段很多国家通行的采购方式。框架协议是一揽子长期供货合同，有两个特点：一是协议有效期比较长，是一次协议、多次采购的不限定数量合同。协议有效期一般为三到五年，通过一次公开招标确定供应商范围和当期中标价格。各采购需求部门可以在集采部门签署的框架协议中进行采购。二是有配套的产品更新机制和价格动态管理机制，从而保证在较长的协议有效期内实现产品的有效更新和价格调整。框架协议规定具体价格，保障采购机构享受到最优惠价格。框架协议兼具了集中采购的低价和分散采购便利高效的特点，较好地实现了“绩效最优”。在西班牙，框架协议是政府集中采购的唯一模式，资金节约率达到约10%，采购周期一般为15天，是公开招标方式的1/3，比“一单一采”方式为供应商平均节省300万欧元的综合折算成本。

其四，明确的政策目标。

明确的政策目标是实现公共资金社会价值最大化和“绩效最优”的重要途径。政策目标经历了从缺乏到明确的转变，主要原因为：一是随着采购范围的不断拓展和经济的发展，政府采购在一国经济发展中的重要性迅速提升，成为各国政府干预经济的重要工具。二是跨国采购和非歧视原则促进了政府采购保护本国产业。贸易自由化的发展促使政府采购由国内跨国流动，国际性采购制度出现了越来越多的非歧视性规则。为了保护本国经济，应对经济危机，各国纷纷借助政府采购发挥政策作用。三是中小企业的重要地位和作用是随着经济发展逐步明确的，支持节能环保等绿色产业等也是随着经济社会发展形成的理念。而政府采购政策功能能够显著促进中小企业发展和转型升级，保护环境，促进社会和谐稳定。

很多国家出台了法规和制度，以实现政府采购的政策目标，比较有代表性的是美国和日本的政府采购政策。美国的主要做法包括 以下三点：一是鼓励购买国货。《购买美国产品法》要求美国联邦政府采购尽量购买美国产品并明确了国货标准为原产地的规则。二是扶持中小企业参与政府采购。美国规定10万美元以下的政府采购合同优先考虑中小企业，并对中型、小型企业分别给予6%、12%的价格优惠。三是扶持包括妇女、残疾人等企业，限制不友好国家的产品及绿色采购等其他政策目标。

日本的主要做法则包括以下三点：一是充分利用例外条款。该国规定将国内采购法规中的例外性合同列为不适用采购法律法规的范畴。二是将相关机构例外。通过谈判将有关机构作为GPA的例外机构，从而可以不履行公开招标方式。这些机构主要是以盈利为目的的特殊法人以及不受政府监督的机构。三是通过未纳入政府采购法规适用范围的“第三种机构”进行政府采购。“第三种机构”是大量性质接近于政府机构的、由政府机构与民间企业合办的机构，每年承担巨额采购任务，但未被纳入日本国内政府采购法规和GPA的适用范围。充分发挥例外条款的作用有效地规避了来自外国产业和产品的竞争，对保护日本本国产业起到重要支持作用。

其五，可操作性较强的法律体系。

与单纯追求最低价格的目标相比，“绩效最优”的评价体系更多元更复杂，必须有可操作性较强的法律来保证实施效果。随着政府采购的发展，原先散见于各部法律的分散性法规可操作性较差，因此美国、日本、德国等很多国家将有关规定综合和细化，出台了专门的采购法规，对政府采购提出了详细的指导细则，增加了法律法规的可操作性。《联邦采购条例》是美国政府采购最重要的采购法规，详细地规定了政府采购的制度和政策。日本1980年颁布了《有关政府采购货物或特定服务特别程序的命令》及《实施细则》来规范中央采购机构的采购行为，1995年颁布了“地方自治法施行令”特例实施细则规范地方采购。这些法规条例具有很强的可操作性，对采购和维护过程进行了详细的规范和说明。

结合国情 借鉴经验

我国政府采购起步比较晚，2003年开始实施《政府采购法》，2007年底申请成为GPA的观察国。《政府采购法》实行十多年以来，我国的政府采购领域取得了较大的成绩，也遇到了一些问题和瓶颈，现在到了改革的关键时点。下一步，如何借鉴各国经验做法，特别是针对国外政府采购发展历程中的重点问题，结合我国国情加强顶层设计，推进我国政府采购改革，将成为我国政府采购未来发展的关键。

政府采购原则正从单纯追求资金节约率向实现“绩效最优”转变。之前我国的政府采购基本原则是：公开、公平、公正和诚实信用，以提高资金节约率和防止腐败为主要目标。这主要因为我国政府采购处于初级阶段，发展政府采购主要为了达到节支防腐的目标。此外，“绩效最优”是一种先进的采购理念，其运行需要一套规范的制度体系。

采购原则是政府采购体系的核心。纵观西方国家政府采购200多年的发展过程，普遍经历了从单纯追求资金节约率到“绩效最优”多元化原则的转变过程。我国的政府采购起步晚，采取现有政府采购原则也是出于国情的现实考虑。然而，我国目前的政府采购中也逐渐出现了诸如价高质次、维护成本高昂、围标串标等西方国家发展历程中出现的问题。经过多年发展，中国的政府采购发展到一个新的历史节点上，可以更好地发挥后来者优势，借鉴经验、结合国情，以完善政府采购原则为核心，实现政府采购跨越式的发展。

针对现有问题，在当前及今后一段时期，我国已经逐步将政府采购原则从单纯地注重资金节约率向实现“绩效最优”的多元化原则转变。建议相关部门建立实现“绩效最优”的时间表，评估政府采购的发展阶段及不同阶段里采购原则的改革进度。此外，还应加强以“绩效最优”原则为核心的顶层设计和支撑体系，如相关定义、标准和制度体系，包括健全的法律体系、完善的监督管理体系、规范的采购制度、科学的采购程序和方式、规范的供应商管理系统以及采购评价、政策目标及实现途径等等。

尽快形成可操作性强的政府采购法律体系。目前，我国的其他法律法规对政府采购的规范还不多，法律法规体系不健全，可操作性和指导性比较弱，现有法律法规也存在一些冲突。例如，《招标投标法》虽然涉及较多的政府采购内容，但主要是针对工程问题，并且与《政府采购法》有一定冲突。

我国应加强法规体系的顶层设计，在相关法律法规中增加政府采购的规范，健全相关法律法规体系，实现法律法规之间的一致性，提高相关法律法规的可操作性。还应充分将相关法律法规纳入GPA框架里，尽快实现国内法律法规与GPA的无缝对接。特别是在《政府采购法》的基本框架下，我国尚需制定一些具体的办法和细则，对采购过程进行规范，提高采购指导的可操作性。

健全的法律体系是实行“绩效最优”的重要保障。建议我国政府采购法律法规体系建立和完善涉及以下几方面的指导规范办法：信息发布、集中采购机构和社会代理机构管理、采购方式要求、合同管理、招投标办法、采购人员管理、供应商管理、专家管理办法等等。

应形成GPA指导下的有针对性的政策目标。一是要有明确的政策目标。目前政府采购法中虽然对政策目标有规定，但可操作性较差。如我国对支持中小企业参与政府采购的规定仍较粗，缺乏对国货和创新的明确认定，政府采购法中对企业参与资质的要求也将很多刚成立的中小企业拒之门外。建议明确对国货、自主创新产品、节能环保产品的可操作性较强的认证标准，并符合国际通行规则和惯例。

二是应科学设计实现政策目标的办法。在这方面，一些发达国家可以为我国提供很好的经验借鉴，如政府采购执行标准高于GPA的日本，以及法律体系非常完备的美国，都通过制度设计保障实现政府采购的政策目标。这些国家对于我国产生的借鉴意义主要在于：首先，《联合国公共采购示范法》近年来的修改对发展中国家政府采购的政策目标予以包容，我国在准备加入GPA的前提下，应参照GPA规则，积极借鉴美、日等国家的做法，通过合理安排例外条款实现政策目标，包括对例外性合同、例外性机构的规定，降低国货和中小企业及创新产品的门槛等等。同时，结合中国国情，对于国有企业等具备政府背景、采购量大的机构，可使其成为政府采购的类似日本采用的“第三种机构”，促进实现政策目标。　

(节选自《中国政府采购制度及运行机制》一书，执笔人：宗芳宇)