供应商库是否涉及行政许可

争鸣供应商库建设

编者按：供应商库建设是否触及行政许可问题？8月12日，本报刊发了两种不同观点，引起了读者关注。理，不辩不明。本期将延续上期的探讨，以期能在观点碰撞中激发读者更深入的思考。

供应商库是否涉及行政许可

清华大学公共管理学院政府研究所所长于安

入库管理不是完整的行政许可

判断一项行政措施是否属于行政许可，理论上看大致要观察两个方面。在形式上，应当具备申请和准许的环节，并且在决定生效后禁止和惩罚未经准许的行为。当然仅仅有这一项尚不充分，因为非行政许可审批也有这一形式特征，所以在法律上还要考虑实体性权利方面的因素。在实体上，行政上是否对既有权利的行使提出条件进行了限制，或者对申请人给予了新的权利。新权利，既可以是对申请人能力与资格的确认和认可，也可以是对公共资源占有和使用权利的赋予。上述两方面都具备了，还要看看行政措施对申请人法律上的权利是否已经或者一定将会产生影响。

供应商入库管理可能有三种意义：参与意向的信息收集、征集申请人的报名程序、申请人资格的初级阶段性审查。第一种是准备性行政措施，不会带来供应商资格意义上的不利影响。虽然这一工作也是有成本的，相互之间都有付出的。第二和第三种情况有可能对以后供应商资格的取得有一定程序意义，但不是实质的、最终的和决定性的意义。所以，宁可认为它是一个市场竞争和资格管理的便利性措施，而不倾向于认为它是一个完整的行政许可制度性规定。当然，如果在实际操作中演化为一个事实上的行政许可和对权利的限制，那么就应当按照制度设计的本来宗旨加以纠正。

北京市财政局政府采购管理处副处长王付轩

供应商库只是一种管理方式

供应商库有大有小，只是政府采购供应商管理的一种方式，与政府釆购制度密不可分，即使过去（10年前）没有名义上的供应商库，也有实质上的供应商库，宽泛的供应商库中，只要企业诚信不违法，都能进入。一句话，供应商库是管理方式，而非行政许可。如果非要把它与行政许可联系起来，我们可以给供应商库换个名称，叫政府釆购供应商服务平台。

内蒙古财政厅政府采购管理处副处长康佳

建库的做法值得肯定

我认为根据74号令的精神，建设供应商库，肯定是可行的，并且建库不属于行政许可范畴。如果把行政机关固有的管理职能等同于行政许可，则有扩大行政许可外延之嫌。另外，我认为应当肯定74号令出台前部分省已建库并进行诚信管理的做法。事实上，合同履约的后续管理恰恰是政府采购的薄弱环节，通过供应商库来加强诚信管理，是很好的做法。

此外，当前行政审批事项改革中，法律明确规定的行政许可取消了不少，还有一些法律没明确规定但被认为是行政许可的（这里的被认为包括被服务对象认为或被非官方认为)，取消还是不取消？如果取消，没有法律依据；如果不取消，可能会引发反对的声音，甚至影响政府形象。这个问题该怎么办，值得思考。

江苏省无锡市财政局政府采购处处长华静娴

入库登记如同权属登记

本人在2010年就对浙江省的供应商注册和诚信考核办法进行过认真的研读，近期江苏省也在研究建库一事，委托无锡市牵头做课题，所以又重温了浙江做法。我认为，即使在今天，浙江的建库思路还是非常超前的，就供应商入库登记而言，它没有设置任何行政审批行为。确实，入库登记也如同婚姻登记和权属登记，只是起确认和证明的作用，绝对不是许可行为，浙江办法中明确没有限制不入库供应商参加投标或签订釆购合同。不登记照样可以结婚，婚礼上没有警察来抓人；车不上牌就上路，警察是可以来管制的，这就是非许可与许可的差别。当然，不登记产生的证明效率所带来的后果必须由本人承担，而供应商不登记则没有任何后果，这是《婚姻法》和《物权法》比《政府采购法》全面的地方。

某《合同法》领域法律专家

没有禁止就谈不上许可

行政许可的形成要素中有一点需要引起注意，即国家禁止行为的例外，像驾驶证，国家禁止所有人开车，而只有拥有技能的人才可以，这就是例外和许可。供应商入库，我认为算不上许可，因为这里不存在禁止所有人参加政府采购的前提，没有禁止就谈不上许可。另外我觉得入库本身不是问题，市场不是完全竞争、没有限制就好，而是需要一定门槛和限制的。

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇

政府介入不能保证解决问题

从经济角度来看，我认为只要是政府通过行政手段使市场自由双方不能自由交易，那么就是行政许可行为。目前正在强调要发挥市场的决定性作用，我们知道，经济行为在私有制下效率是最高，但是纯粹的私有会带来市场失灵的问题，比如环境问题、诚信问题、贫富差距拉大的问题。但市场失灵的问题是不是通过政府出面就可以解决？西方资本主义社会几百年的经验告诉我们，政府介入后非但不能完全解决市场失灵问题，可能还会带来贪腐、效率低下、设租等新的问题。所以现在西方的观点是，在市场严重失灵时，抱着一种“说不定有用”的态度，试着进行政府介入。另外，跟据吴敬琏观点，我国目前大部分市场中出现的问题并不是市场失灵，而恰恰是市场机制未高度完善引发的问题。一个良性的社会应该由公民、市场、社会组织、政府四部分组成。而我国的现状是，市场出了问题似乎必须靠政府，这给政府介入提供了理由或借口，但政府介入并不能保证解决问题。

河北省财政厅政府采购办公室副主任高志勇

结果管理事半功倍

对于供应商库，为了监管需要，作为内部管理措施，用什么招儿都可，但不能对供应商的参与竞争带来任何不便。事实上，统一市场庞大，监管部门管理力量、工商登记内容实时变动对准确性的影响，可能对投标或邀请对象选择的公平产生影响，其效用性也可能值得进一步商榷。过程管理事倍功半，而结果管理事半功倍。结果出问题要狠狠抓不放过，这样可以逐渐培养理性诚信的市场主体。供应商库、商品库等管理广度和深度可想象，连工商行政、质量技术监督等多部门都吃力，财政部门的工作应只围着财政职责做文章，不应无限延伸。

广西财政厅政府采购监督管理处副处长朱丹青

可从供应商的角度作出判断

还需要太多理论及其他领域相同问题的推导吗？只要站在供应商角度上，就能判断出有些建库方式是否属于行政许可。如果供应商无法入库，就将失去参与相关竞争性谈判及询价的机会。从供应商的角度来说，有一定门槛的建库行为就属于行政许可。

在判断供应商建库是否触及行政许可时，不能单单主观判断，而应依法、依照相关责任人的权利范围扩大或缩小来判断。

供应商建库也不是不能进入行政许可范畴，但从目前的改革思路来说，还是尽量不要触及行政许可门槛，如果触及，则须依法行政，只有通过全国人大、全国人大常委会或国务院发布法律、法规，才可设定行政许可。另外一定要有科学的退出机制。

微论

●中央财经大学财政学院院长马海涛

建库本身没有问题。问题是如何形成库的成员，竞争，公开，透明！更重要的是退出机制合理。

●天津市财政局政府采购处处长栗庆林

我个人觉得建立供应商库是一种管理要求和釆购发展需要，它的建立应以自愿为原则，同时管理部门不应设槛，也就是要依法行政。它既不是“车辆上牌”，也不是“婚姻登记”。因为车辆上牌、婚姻登记都是依法或条例而做，是法律法规要求，不做不行，但建立供应商库不然。

●浙江省财政厅政府采购监管处张旭东

行政许可是行政手段管理市场准入的方式，必须严格依法设定，政府采购法没有给管理部门这样一种权力。供应商入库登记和注册性质上类似于公安机关发放身份证，有点行政登记的意思。如果把供应商注册看作许可，甚至规定必须注册入库才可以投标，那就违法了。

（文字/贾璐）

◆上期观点回眸◆

南开大学法学院教授何红锋※

注册并登记加入政府采购供应商库，是需要经过审查的。即使经过委托或者授权，具体审查单位是采购代理机构、采购单位和其他机构，都不能改变行政审查的性质，因为都是为行政机关在完成审查。即使审查的要求非常宽松，几乎所有的供应商都可以通过审查，仍然不能改变行政许可的性质（就如没有汽车牌照限购的地方，几乎所有的汽车都可以获得牌照，但不能改变其行政许可的性质一样）。即使有的地方规定，允许供应商随时申请登记，但这并不影响其行政许可的性质，就像一般的地方随时可以申请汽车牌照一样。

※浙江省财政厅政府采购监管处处长钱国兴

在供应商注册登记中，行政机关仅是以第三人的身份出现，起证实和确认的作用，不具有行政管理的性质，更没有限制供应商从事政府采购的活动，因此不符合《行政许可法》第二条对行政许可的定义要求，也不具备行政许可的三个要件。好比两个适龄男女青年，结婚之前可以自由恋爱，但一旦关系确立要成家生子，就必须进行结婚登记，这种关系需由法律予以保障。显然，类似这种结婚登记的做法，不能被视同行政许可。

（详见8月12日《中国政府采购报》第四版）