采购数据“说”出了什么

采购数据“说”出了什么

——专家解析2013年全国政府采购信息统计重点数据

参与专家：

南京审计学院副院长 裴   育

国信招标集团总工程师 荆贵锁

中央财经大学财政学院副院长 姜爱华

国际关系学院国际经济系副主任 羌建新

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长 赵   勇

上海金融学院财税与公共管理学院副院长 章   辉

政府采购研究者 宋雅琴

国家信息中心助理研究员、博士后 吕汉阳

数据会说话。近期发布的2013年全国政府采购信息统计数据，充分展现了我国政府采购制度发展的成效：采购总规模增长17.2%、服务类采购规模增长26.4%、中小企业合同额占比达76%……这些数据究竟承载着怎样的含义，又告诉了我们哪些信息？《中国政府采购报》特邀政府采购理论、实务专家对这些重点数字进行分析。

16381.1亿，17.2%

2013年全国政府采购金额为16381.1亿元，比上年同期增加2403.4亿元，增长了17.2%。地方政府采购规模实现15497.7亿元,比上年同期增长17.5%，但总的增长幅度较2012年下降了6.4个百分点。

专家分析

荆贵锁：政府采购法已经确定了政府采购的范围，范围内的项目都应当依法实行政府采购。从理论上讲，每年的财政预算确定后，政府采购的金额也就应该基本确定了。这个金额也可以称之为法定的政府采购金额。

政府采购金额逐年增长，充分体现了我国政府采购工作取得长足进步，以及政府采购管理部门、有关当事人和社会各界为之付出的努力。实行政府采购的金额与法定的政府采购金额之间差距逐年缩小，由此可以看出：一是政府采购的范围逐步清晰，有关法律之间的衔接逐步完善。二是政府采购监督部门对“应采尽采”的执法力度逐步加大。三是采购人依法采购的意识逐步提高。四是政府采购统计工作逐步健全。五是社会监督发挥了非常积极的作用。

姜爱华：纵观2003-2013年，全国政府采购规模增长趋势明显，且其增长率基本上每年都高于全国财政支出和GDP增长率。规模增长的背后说明政府采购的范围在逐渐扩大，同时也意味着政府采购在我国财政管理中的地位越来越重要，政府采购实现财政资金物有所值、发挥政策功能方面的作用也越来越明显。同时，从“透明采购”的角度讲，由于政府采购倡导阳光采购，政府采购规模越大，其对财政透明的贡献也越大。

宋雅琴：评判政府采购的规模是否合理实际上需要考虑三个因素：一是由政府主导分配的资源占总资源的比重；二是政府主导的资源有多少是依照政府采购法确立的规则进行配置的；三是政府采购多少是用于政府履行正当职能（主要是公共服务职能和必要的行政管理职能）。因此，从政府采购规模增长数字中能够看到积极信号。

吕汉阳：仅就增速来说，今年的增速与往年相比已经放缓。我认为原因有以下两点：从客观方面来讲，因为初期政府采购规模较小，底子比较薄，所以增速相对较高。现在经过十多年的发展，不可能永远保持较高的增长速度。从主观方面来讲，在现有的制度、法规层面，政府采购规模增长的空间已经很有限，可以说，政府采购已进入规模高速增长的瓶颈期。下一步只有实现制度突破，将国防采购、国企采购、教育采购等纳入政府采购，才有可能使政府采购规模实现较高速增长。

羌建新：从静态来看，目前，我国政府采购绝对规模、相对规模仍然较小，这可能一方面涉及“应采”事实上是否“尽采”的问题；另一方面，也涉及现行政府采购统计口径。相对于往年，政府采购增幅有所放缓，特别是有的地方增幅明显放缓，这种增幅的变化是正常的，正如同GDP潜在增长率的变化，过高的增幅未必是可持续的。与转变经济发展方式一样，实际上政府采购也面临着转变发展方式的问题，不能一味地以增长速度来看待政府采购的发展。比如，反对“四风”、降低经济增长对政府支出的依赖，就可能压缩掉政府采购中不合理的虚高成分，尽管这在短期内可能会对政府采购增幅造成一定的影响，但从长期来看，对于政府采购结构的优化、政府采购的可持续发展将会产生十分积极的影响。

裴育：地方政府采购规模增幅放缓，究其原因可能有三：一是少数地方政府受经济增长速度放缓影响，反映在财政支出增长方面，主动压缩政府采购规模；二是预算约束强化，年初没有纳入政府采购预算的项目在下半年尤其是年终不得进行政府采购；三是预算监管的加强（主要表现为财政监察和预算执行审计），使许多部门或单位的当年财力增长部分无法用于政府采购，同时，也堵住了年终突击花钱的漏洞。2013年度全国财政结余资金4万多亿元，比往年3万亿元多出1万多亿元，就是一个明证。

11.7%，2.9%

2013年全国政府采购金额占GDP比重为2.9%，占全国财政支出比重为11.7%。

专家分析

裴育：这组数字说明财政支出的十分之一已经纳入了政府采购，一方面可以说成绩斐然，另一方面与欧盟国家相比，还存在一定的差距，欧盟国家政府采购规模一般占财政支出总规模的30%左右，相比之下我国政府采购工作仍然存在较大努力空间。按照我们现行财政支出规模估算（按14万亿元计），如果30%纳入政府采购范围，则政府采购规模将达到42000亿元左右。比较乐观的估计是，我们能在2020年前达到30000亿－35000亿元的政府采购规模已经是相当不错了，届时可能达到占当年财政支出规模20%－25%的水平。

荆贵锁：每年预算确定后，全国政府采购金额占全国财政支出的比重就应该基本确定。判断去年的11.7%低还是高，应当与法定的政府采购金额占财政支出的比重进行比较。如果两个比重基本吻合，说明政府采购执行得非常好。我认为，应当从财政支出的结构上分析属于依法实行政府采购的金额是多少、范围内的采购依法实行了政府采购的比重是多少、未依法采购的原因，从而判断采购人采购行为的合法性以及政府采购管理部门工作的重点和方向。

26.4%

2013年服务类采购的规模达到1534.4亿元，较上年同期增长26.4%，增幅远高于全国政府采购规模增幅。

专家分析

赵勇：我认为，服务类政府采购规模增加的原因主要有以下几个方面：一是我国经济结构的调整和优化。今年第一季度，我国第三产业规模首次超过第二产业，这是中国经济发展的一个转折点。按照美欧发达的经济发展路径，我国第三产业未来仍有巨大的发展空间。二是政府角色定位的变化。十八届三中全会之后，政府逐步开始了从公共服务直接生产者向间接提供者的角色转换。相应地，政府采购中自身使用和消费货物、工程和服务的占比下降，而由供应商直接向公众提供公共服务的占比提升。三是社会力量和公共服务市场的发育和成熟。一项交易的达成，需要供方、需方以及交易规则。随着政府简政放权、事业单位改制、诚信体系以及监督机制的完善、社会力量的发展和壮大，未来服务类政府采购的规模还会继续上升。

姜爱华：服务类采购会随财政支出结构的变化而增长。规律表明，随着社会经济的发展，社会对公共服务方面的需求会不断加大，财政支出中用于服务支出方面的比重不断增长，政府采购中服务采购支出的增加也成为一种必然。

宋雅琴：值得关注的是，服务采购所占比重大幅上升，其原因可能有两个方面，一是传统的公务服务采购更多地纳入到了政府采购的规则框架，二是政府的购买资金更多地用于公众的福祉。要精确判断，还需要更加细化的统计数字，例如服务采购金额中的公共服务采购金额及变化率。

83.3%

2013年，通过公开招标方式完成的政府采购规模为13645.8亿元，占采购总规模的83.3%，公开招标方式仍占主导地位。

专家分析

裴育：这一组数据属于正常情况的反映，公开招标方式是政府采购法实施的初衷，事实证明也是如此。其他采购方式的占比是否会发生变化，我认为会随着电子商务的发展，尤其是根据政府采购法实施条例的要求，各类电商大举进入政府采购市场，竞争性谈判、询价采购的份额可能会在未来有较大增长。

荆贵锁：政府采购法将公开招标确定为主要采购方式，在法律没有做出调整前，公开招标占绝对优势是必然的。以前，部分政府采购管理部门在审批其他采购方式时控制过严，导致其比例较低。建议审批应本着实事求是的原则，不宜追求公开招标所占比例。

章辉：我国政府采购的体制机制与推进服务类采购并不相容。最突出的表现就是过分强调公开招标。如何才能化解制约服务类采购的制度瓶颈呢？我个人认为，要破除首要考虑公开招标的思维定式。因为公开招标的有效性得以发挥是有前提条件的，这就是：市场上供应商众多、不同供应商提供的产品基本具有同质性、产品主要是有形的、产品成本信息具有对称性、委托代理风险较小、采购对象不具有紧迫性。显然，服务类采购不完全满足这些条件。在政府购买服务时，采购人很难事先详细描述产品，甚至服务类采购对象更多的不是一个明确的产品，很多的购买服务对象是一个过程，如助老服务等。因此，在服务类政府采购中，要根据市场的变化和服务类政府采购品目的不同特点，灵活运用各种采购方式，提高政府采购的效率。特别是当采购机构发现每一种采购方式单独使用都有一定的缺陷时，应该允许把多种采购方式组合使用，以弥补各自的缺陷。

86%，82%

2013年全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达到1839.1亿元和1434.9亿元，占同类产品的86%和82%，比上年同期分别增加558.4亿元和495.3亿元，增幅达43.6%和52.7%。

专家分析

裴育：为了支持本国的幼稚产业尤其是节能环保产业发展，各国政府一般会通过政府采购政策予以支持，在同等条件下优先采购，并且价格可以高于国际同类产品5%－10%。我国经济转型升级与可持续发展，需要在节能环保产业发展方面予以支持，除了给予财政补贴、税收优惠之外，为了扶持国内节能环保产业由无到有、由小变大、由弱变强，强制和优先政府采购无疑是一个明智的选择，这也符合国际惯例。

宋雅琴：政府采购在节能、环保方面必须起到社会表率的作用，上述数据也证明了这一点。不过，值得思考的是，节能、环保是否从领先标准降低到了常规标准？这样的标准究竟能否真正起到先进节能环保技术的导向作用？如果在财政支付能力允许的范围之内、计入产品的生命周期成本，在现有的节能、环保产品里面进一步区分出超节能、超环保的产品，或许更能够凸显政府采购的政策导向作用。

76%

2013年政府采购合同授予中小企业的总采购额为12454亿元，占采购总规模的76%，其中，授予小微企业的采购额为5765.3亿元，占授予中小微企业总采购额的46.3%。

专家分析

裴育：国外经验和中国改革开放30多年的实践表明，中小企业是经济社会发展中最有活力的群体，它们在解决就业、技术创新、产品创新、推动经济增长和社会稳定方面发挥了巨大作用，因此，各国政府对中小企业的扶持一般会有一系列的优惠政策，如税收优惠、贷款融资支持、优先政府采购等。其中各国政府采购法律均有相关规定，在同等条件下，优先采购中小企业产品或服务。因此，我认为，只有我们政策到位、工作到位，我国政府采购在扶持中小企业方面才有用武之地。

宋雅琴：中小企业对于经济稳定增长、就业、技术和商业模式创新具有重要的意义。而在中国现有的经济结构下，中小企业的生存尤为艰难，需要政府给予一定的支持，政府采购中中小企业所占比重的数据则释放了积极的信号。然而，仅凭上述数据还很难全面掌握中小企业参与政府采购的实际情况，进一步分析需要的数据包括：中小企业在细分产业的政府采购中的份额，中小企业的履约率、续约率（与大型企业对比等）。如果能够在未来的政府采购中收集分析相关数据，将更加有利于政府采购促进中小企业的有关政策制定和执行。

荆贵锁：中小企业可以以制造商或代理商的身份获得政府采购合同，两种身份的影响程度会有较大差异。因此，要具体分析两种身份各占的比例。（文字/贾璐）