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政府购买服务:“物有所值”的引入及实现

栏目: 政采要闻 时间:2014-05-12 21:21:24 发布:管理员 分享到:
【摘要】

政府购买服务:“物有所值”的引入及实现


■ 姜爱华

当前我国正在大力推广政府购买服务,政府职能转变的同时,政府的角色也从服务“提供者”转为“监督者”,以何种标准选择服务的市场承接主体,以何种标准来监督承接主体的行为,以何种标准评价合同履行的结果?引入“物有所值”(Value for Money,VfM)概念或许是解决这些问题的突破口。

什么是“物有所值”?

不以牺牲采购所追求的其他目标元素为代价,不单纯追求价格低、节约资金

虽然目前国外对“物有所值”概念界定不尽相同,但总结起来呈现如下共性特征:

1.“物有所值”不一定是最低报价。物有所值目标不以牺牲采购所追求的其他目标元素为代价,不是单纯追求价格低、节约资金。

2.“物有所值”关注的是所采购的货物、工程和服务的生命周期成本(whole life costs,Life-cycle cost),包括初始成本,使用周期内的后续的投入成本,甚至是处置成本,而绝不仅仅指采购的初始成本。

3.“物有所值”通常细化为3E原则:经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)。经济性是指以最低的成本购买到一定质量的对象,即支出是否节约;效率性是指以最小的投入获得最大的产出,即支出是否讲究效率;有效性是指产出与组织的目标密切相关,即是否达到目标。

4.“物有所值”本身是个多维目标体系。其关注成本、质量、风险、收益等多方面因素,是采购对象生命周期内这些因素的最优组合。

5.“物有所值”中所包含的“收益”是指社会总效益。合同的授予既要考虑货币因素也要考虑非货币因素,既包括经济效益也包括社会效益(环境保护、产业发展、就业创造等等),因此判断是否物有所值要以“社会成本效益分析法”为准。

6.“物有所值”既是政府采购所追求的目标,同时也是进行采购决策、评估采购成功与否的标准。通过不断进行的采购过程,“物有所值”能够得到持续的、更好的实现。

7.“物有所值”是对纳税人而言的。政府采购所使用的资金主要是纳税人所缴纳的税款,判断是否“物有所值”也应基于纳税人视角。

为什么要以“物有所值”为目标?

“物有所值”是所有采购的源驱动力,是全球公共采购的航向标

从全球范围来看,“物有所值”是所有采购所追求的目标,其不限于政府采购,不限于采用何种形式的采购,不限于采购何种采购对象的采购。

从经济学视角讲,“物有所值”是所有采购的源驱动力。

资源具有稀缺性,这是经济学研究的起点,因此一切经济活动都要面临选择的问题,即将有限的资源配置到效率最高的选择上。对政府而言,其可筹集的财政资金是有限的,因此也面临着如何确保有限的财政资金得到最有效利用的问题,即要将财政资金用于“最物有所值”(Best Value for Money)的领域,以谋求公共服务高效、充分供给,满足纳税人的需要。

从过去的全球政府采购实践来看,采购中过多地关注“价低”,导致采购的对象质量不够高,性价比偏低,人们开始反思政府采购的目标,“物有所值”目标逐渐被大家认同和接受。从2000年以来一些国家和地区对“物有所值”的概念界定上看,其几乎毫无例外地都特别强调“价格不是唯一标准”、“不是投标最低价”、“并非买最便宜的东西”或“不一定是最低价”。

当然,不以最低价作为政府采购的目标并不意味着绝对不能选择最低价。采购对象价格低、质量好,且能够满足采购人的需求,这当然是采购人求之不得的事情。但现实中,这很难同时实现。理论上“最低价格法”只限于完全竞争市场,市场上某种产品都是完全同质的。而现实中,政府采购面对的产品市场大多是“非同质的”产品,服务市场尤其如此,这就意味着在一般情况下,价格不能作为唯一的决定标准。进一步说,由于政府还承载着实现一些社会目标的职能,“最低价”更不能作为绝对的、唯一的标准。

从公共管理学视角讲,“物有所值”是新公共管理运动的产物。

考察“物有所值”的概念,不难发现其在英国被较早提出,且近十几年被广泛运用于英国的公共采购政策和实践中。1988年英国白金汉国际管理中心的格兰迪(R. Glendinning)对“物有所值”的概念进行了研究,提出政策制定者应制定精确的“物有所值”目标框架,以便为实际操作者提供可参考的标准。此后,对“物有所值”评价标准的研究逐渐展开,并在世界范围内形成了关于“物有所值”定性标准和定量标准的研究与实践。

英国较早提出“物有所值”理念,与上世纪80年代兴起于英国的“新公共管理运动”是密不可分的。新公共管理运动提出“重塑政府”“建立企业型政府”,主张把决策制定(掌舵)和决策执行(划桨)分离,倡导通过民营化等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。其提出公共服务提供“顾客导向”目标,强调对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估,评估内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等,而这恰恰是“物有所值”的核心内容。因此,“物有所值”是新公共管理运动的必然产物,并在现代公共管理中进一步得到强化。

“最佳物有所值”已成为全球公共采购的航向标。

自2008年全球金融危机以来,各国政府采购特别重视“物有所值”原则的贯彻,尤其重视这一原则中“社会效益”发挥,表现在利用政府采购撬动社会总需求,引导社会创新,促进可持续发展等方面,意大利学者阿尔巴诺和斯巴罗(Albano, G.L.,Sparro, M.,2010)干脆提出政府采购中“物有所值”应指“Social Value for Money”。

当前,“物有所值”已经成为全球采购的核心原则,“最佳物有所值”(Best Value for Money)则是所有采购追求的最高目标。2014年1月欧盟通过了新的公共采购指令,确立了新的合同授予的标准,体现了“最佳物有所值”原则。即采购合同要授予“最经济有利投标”(Most Economically Advantageous Tender,MEAT),也就是说,公共部门在考虑价格和生命周期成本的同时,将更多地关注所采购对象的质量、环境因素、社会发展目标或创新。这正是公共采购“物有所值”的核心理念。2014年4月份刚刚生效的GPA最新版引入可持续采购工作方案,也提出,可持续采购的实现要与政府采购“最佳物有所值”原则相一致。

服务采购如何实现“物有所值”?

尽量将采购需求具体化为产出标准、透明采购程序、推广PPP模式

政府采购服务要实现“物有所值”目标,必须从制度和机制两个层面进行设计。总结国外的普遍做法,主要有以下几点:

1.制定最佳采购计划

政府部门需将精力集中于组织的核心功能,即政府部门能做什么、应该做什么、能做好什么,此种类型服务应由政府自身提供,而对于非核心功能,政府应考虑向社会购买服务。

2.拓展采购集成服务

这包括建立专门化的政府采购机构,部门联合采购,以及集中交易量等,以帮助采购部门获得最佳的价格并保证从大规模采购中获得折扣,也有利于政府运用政府采购“需求拉动”促进宏观调控功能的实现。

3.考虑生命周期成本

充分考虑采购对象生命周期内的成本最小化,而非初始价格的最小化。

4.明确服务需求标准

服务本身作为一种采购对象,其需求标准很难量化。但尽管如此,还是应根据采购需要,尽量将采购需求具体化为产出标准,以便供应商能够推荐更具经济性和创新性的解决方案,这样也能确保使用者的需求得到满足且不超标。

5.充分利用竞争机制

“物有所值”主要是通过竞争过程实现,因此应尽量采用具有竞争性的招标采购方式。但如果竞争有限或者根本没有竞争,当局就要采取标杆管理、影子投标价格等方式来判断是否物有所值。

6.透明服务采购程序

从“最低价”到“物有所值”,政府采购目标发生多维变化的同时,也带来政府购买服务择优和评价的难题。针对具体服务采购,可能需要在价格、质量、风险、效益等不同的“物有所值”要素之间做出权衡和取舍,比如要照顾到可持续发展,可能会牺牲采购的经济效益。这样做可能会让社会公众产生一种误解,政府采购部门的裁量权过大,采购偏离“物有所值”目标等。从国外的经验看,“公开、透明”是解决这一问题的“利剑”,同时引入独立的第三方评价也有助于公众判断采购是否“物有所值”。

7.强化服务采购监督

政府通过购买服务的形式向全社会提供公共服务,但政府应然对社会公共服务供给“负全责”,因此政府为确保实现“物有所值”目标,必须强化合同授予前、合同授予及授予后的监督。此外,“物有所值”也对审计部门提出了更高的要求,传统的绩效审计主要关注系统或者组织是否遵从游戏规则的细节或原则,而在“物有所值”审计中审计人员需要收集更多的证据以判断采购是否“物有所值”。

8.推广公共服务供给的PPP模式

经验表明,由于PPP模式能够有效实现风险转移、创新、促进经济增长、提高公共项目的质量,因此其成为实现 “物有所值”采购目标的更有效的方式。

选择PPP,还是传统采购方式?

通过政府提供服务的机会成本分析,看哪种方式更能实现“物有所值”

物有所值是政府实施PPP的原因之一。

以PPP模式建设基础设施在全球范围内的盛行与“物有所值”密不可分。虽然私人公司长期以来参与到公共服务提供中,但PPP是在上世纪90年代早期才被引入公共服务供给中。上世纪整个90年代和21世纪早期,很多国家开始引入这种公共服务供给模式。早期主要是英国和澳大利亚,但到2004年法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、韩国、葡萄牙、西班牙、土耳其、阿根廷、巴西、南非和其他几个国家都实施了PPP。政府实施PPP的原因在于:改善公共服务供给项目的“物有所值”,或者是因为PPP有将私人融资引入公共服务供给的潜力。

在此背景下,PPP得到较快速发展,并且不论是从采购项目还是从采购金额上看,欧洲都是PPP的“主战场”,PPP主要是用于基础设施公共服务类项目,尤其是公路项目。据PWF(Public Works Financing)统计数据显示,1985年-2009年10月,全球PPP项目共实施1747个项目,其中欧洲642项,美国356项,亚洲和远东地区346项,拉丁美洲253项,加拿大84项,非洲和中东地区66项;就PPP投入金额而言,全球PPP投入资金总额6448亿美元,其中欧洲占3029亿美元,美国占523亿美元,亚洲和远东地区1550亿美元,拉丁美洲824亿美元,加拿大231亿美元,非洲和中东地区292亿美元;就PPP投向而言,全部项目中,公路、铁路、供水、建筑物(学校、医院等)分别为567项、153项、564项和463项,资金额分别为3067亿美元、1382亿美元、1053亿美元和946亿美元。可见,从全球看,欧洲项目数占全部项目数近1/3,资金额占全部项目资金额近1/2;而PPP项目用于公路和供水项目各占1/3,用于公路项目的资金额占1/2。

PPP比传统方式更能实现物有所值。

在传统方式下,政府雇佣建筑师设计学校或者其他设施,然后雇佣建筑承包商进行建设,一旦设施建成,政府负责运营和维护,典型特征是授予大量单个的维修和更新合同。政府按进度支付设施建设款项或者通过拨款支付给学校董事会、卫生部门和高中后教育机构,拨款也用于运营和维护成本。

在PPP方式下,政府与一个或多个私人伙伴(可能包括运营者和资金提供者)达成一项长期协议(通常20-30年甚至更长),使政府的服务提供目标与私人部门的利润追逐目标相吻合。政府具体列出对私人伙伴提供的服务的数量和质量要求,私人伙伴可能被授予设计、建设、融资、运营和管理的权责,以向政府或者直接向最终使用者提供服务。

与传统方式相比,PPP更能实现“物有所值”目标。其原因在于:风险转移,打包合同、发挥规模效应、调动私人部门创新、提高公共项目的质量等。

2010年,有学者对澳大利亚的21个PPP项目和33个传统采购项目的研究表明,PPP更显成本效率性,从项目启动开始到项目完成节约成本30.8%,从合同承诺开始到项目完成节约成本11.4%。在签订最终合同和项目完成之间,PPP项目平均耗时提前3.4%,而传统采购项目则拖延23.5%,总的来说,PPP在成本和时间两个维度有明显的绩效优势,而且随着项目规模和复杂程度的增加,这种优势更加明显。加拿大亚伯达省2008年与一家承包商签订了32年期18所学校的PPP项目,采购节约资金9700万美元,节约率13%,并于2010年交付使用,比传统采购方式提前两年。

选择传统采购方式还是PPP,需进行“物有所值”分析。

政府日益使用PPP追求“物有所值”,但实际上,“物有所值”也是传统基础设施购买所追求的目标。政府需要对二者进行比较,看哪种方式更能实现“物有所值”即采用哪种方式。

但做出最终的决定并不是件容易的事情。一来物有所值目标实际是模糊的,二来选择受到一些非“物有所值”因素的影响。这些因素包括:采购实体面临的法律和制度设定,两种方式面对的“物有所值”事前和事后评估范围和复杂程度,议会、财政部、PPP部门(PPP unit)和采购实体在采购过程中的作用,适用于两种方式的会计准则,政治偏好等等。

现实中,发达国家在进行“物有所值”分析时通常采用定性和定量分析相结合的方式。定性分析主要是分析项目是否适合私人融资、是否适合PPP模式。定量分析比较普遍采用的方法是公共部门基准比较(为Public Sector Comparator,PSC),即政府提供服务的机会成本。通过PSC定量分析判断传统采购方式还是PPP模式更有利于实现“物有所值”。

调查发现,并非所有的项目适用PPP模式。PPP的成功严重依赖风险转移或者风险的可转移性,私人实体之间的竞争,以及所采购的服务的性质,还可能会依赖创新的需要以及项目的复杂性。

可见,从“物有所值”分析来看,政府公共服务供给是否要采用PPP方式需要有科学的评价方法来支撑,PPP项目的实施也需审慎考虑。

(作者单位:中央财经大学财政学院)


责任编辑:lilei

本文来源:中国政府采购报第380期4版
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