两阶段招标正落地发芽中

两阶段招标正落地发芽中

■ 本报记者  王童彦 贾璐

有一种采购方法，是国内政府采购实践中的常客，却被相关法规文件所遗忘，它就是两阶段招标。而正是在这个“被遗忘的角落”，这一舶来品正自发而又快速地适应着本土政府采购的生态环境，在适者生存的竞争法则下，尝试着每一种可能的基因改变。但无论何种变化，其最终目的依然是“物有所值”。

◆ 采购方式与采购程序之争

国际上涉及两阶段招标的法律文件主要是，联合国贸易法委员会《公共采购示范法》和《世界银行采购指南》，而且二者均将两阶段招标视为招标方式以外的一种采购方式，与公开招标、竞争性谈判、邀请建议书、单一来源等方式并列。

国际关系学院国际经济系副系主任赵勇认为：“两阶段招标是处于公开招标和竞争性谈判之间的一种具有过渡性质的、独立的采购方式。它比公开招标多一个征集、修改招标文件的阶段，但又不能像竞争性谈判一样进行评审方案的多轮谈判。”

但是，国内《政府采购法》只明确规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价5种采购方式；并且据记者调查，在各地方公布的有关政府采购的法规中，也没有将两阶段招标列为一种独立的采购方式。只是在采购活动中，将其作为公开招标或者邀请招标的一种特殊执行程序——同一项目的招标过程不是一阶段完成，而是分两步走。比如，江苏省政府采购中心近期对该省出国劳务人员人身意外伤害保险项目的公开招标，采用了两阶段招标的程序；黄河水利委员会政府采购办公室医院信息化项目软件采购的招标，也分了两个阶段。

国信招标集团有限公司总工程师荆贵锁表达了个人观点：“从国内实际情况来看，两阶段招标应该是一种采购程序，是实现公开招标或者邀请招标方式的特殊方法。虽然，政府采购的相关法律法规没有明确两阶段招标，但《招标投标法》和《招标投标法实施条例》明确，工程建设项目的招标方式只有公开招标和邀请招标，两阶段招标是一种特殊的招标方法。”

“由于《政府采购法》自身的局限，很多采购方式并未明列其中。无论是方式还是程序，关键是两阶段招标的方法内涵在实践中是否被正确把握，实质内容和解决方法是否能被规范执行。”赵勇如是表示。

◆ 适用情形独具特色

两阶段招标虽然具有灵活、公开、公平、优中选优的优势，但是因为耗时较长，客观上提高了采购成本。由此，实践操作中应该规范两阶段招标方法的适用情形。

从《示范法》和《采购指南》来看，国际上对两阶段招标的适用条件作了明确规定，主要适用于技术复杂、采购实体事先不能确定详细的技术规格，交钥匙合同或大型复杂的成套设备采购或那些技术发展较快的设备等情形。然而，总结国内实践经验，可以发现两阶段招标程序的适用条件有其独特的一面，大体分为三种类型。

第一种类似《示范法》规定的“采购实体不可能拟订有关货物或工程的详细规格或不可能确定服务的特点”。比如江苏省出国劳务人员人身意外伤害保险项目，黄河水利委员会政府采购办公室医院信息化项目软件采购。

第二种以采购限额作为适用依据。《深圳经济特区政府采购条例实施细则》第二十九条，采购预算金额在1000万元以上，或者对采购需求有重大争议的，招标机构在编制采购文件时，应当组织论证并公开征求意见。

深圳市财政局政府采购办公室汪泳介绍说：“根据《实施细则》的规定，1000万元以上的项目，执行公开招标应采用两阶段招标。”

第三种主要在政府采购工程领域，以实现方案设计和施工的竞争最大化，保证工程项目的完整性和统一性，更好地满足采购人需求为目的。比如，安徽省政府采购中心对安徽省中医药国家临床研究基地大楼项目进行了两阶段招标，使大楼的智能化系统工程的设计与施工能得到供应商同等重视，确保了采购人的合理需求得到满足。

赵勇提出：“两阶段招标主要解决招标实践中需求描述难的问题，比如采购人要买深海探测设备，但是又很难描述所需的马力、功率等技术指标。两阶段招标可进行评审或谈判的特点，可以说是对症下药。”

◆ 执行上的融合

两阶段招标如何执行？

两阶段招标是无限竞争招标（公开招标）和有限竞争招标（邀请招标）的综合方式。最规范的做法是：第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件；第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。通过两阶段招标，招标人可以借助潜在投标人提出技术规格或者实施方案，在此基础上形成自己的招标需求、编制招标文件，并最终按照招标文件的要求开展招标活动。

然而，在本土化的过程中，尤其是做设计、保险等服务类招标项目时，第一阶段招标常常与供应商入围相结合，或者第二阶段时基本不考虑供应商报价的因素。

江苏省采购中心的境外意外保险两阶段招标项目，即与入围招标相结合，第一阶段以方案评审为主，先确定首轮入围公司。然后，在确定统一保险方案的前提下，进行第二阶段价格与总体评价的评审工作，最终确定中标人。

山西长治市政府采购中心在对某建筑方案公开招标时，也选用了两阶段招标，但弱化了对供应商报价的考量：针对项目挑选最优设计方案入围这一主要目标，第一阶段以投标供应商的资质审查为主，挑选出排名前十的投标人，第二阶段主要考察设计方案的优劣，只是在评分表中设置了“投资估算是否合理”一项，且分值仅为1分。

汪泳提醒说：“无论实践如何创新执行程序，但要注意区分两阶段招标与框架协议类采购（国内称为协议供货）。同样都是两阶段，但协议供货第一阶段是不产生任何采购行为的。”

赵勇补充说：“两阶段招标针对的是单个具体项目，而协议供货是一类项目，而且第一阶段就要求供应商报价。”

·延伸阅读·

与两阶段招标类似，亚行贷款项目特有一种招标程序，即两阶段双信封招标程序。该程序分为两个阶段。

第一阶段：投标人投标时将投标报价和技术文件分别封装在两个不同的信封中同时递交。招标人先对技术投标文件进行评审，确定响应招标文件的技术投标文件。不响应招标文件的技术投标文件，招标人可要求投标人进行修改。修改后的技术投标文件必须响应招标文件。投标人如拒绝按照招标人的要求修改技术投标文件，其投标将被拒绝。

第二阶段：被要求修改技术投标文件的投标人递交修改后的技术投标文件和补充报价。补充报价只能是由于修改技术投标文件而导致的修改。

招标人对收到的投标报价和技术投标文件进行公开开标。经评审，确定技术投标文件响应招标文件、评标价最低的投标中标。

赵勇指出：“无论是一阶段招标还是两阶段招标都可以采用单、双信封的评审方法。两阶段招标解决的是需求难以描述的问题，而双信封解决的是评标过程中项目技术和报价的问题，利于排除价格因素对评委评标的影响。”