政府购买服务应借用集采专业力量

政府购买服务专题探讨

政府购买服务应借用集采专业力量

■ 冯正风

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的要求，并指出：转变政府职能，改善政府提供公共服务的模式，即以向市场购买的方式取代自身承揽，发挥市场作用，提高公共服务的质量和效益。根据《政府采购法》相关规定，政府购买公共服务只要列入政府采购目录，必然是政府采购行为，采购过程中就必须遵循政府采购原则、贯彻政府采购政策、执行政府采购程序。上海市政府采购中心在总结近年来公共服务采购经历基础上，对政府购买服务问题进行了调研。

我国政府购买公共服务的模式和主要问题

购买公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。全国最早探索实践源于上海。1995年上海浦东新区社会发展局将建成的罗山市民休闲中心交由上海基督教青年会管理，并于1998年将政府养老服务一并委托。近年来，广东和北京向全社会公布了政府购买服务目录，探索试行将原来由政府自身直接提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成。

目前政府购买公共服务的模式有如下几种：

一是政府将原来由政府直接操办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织代替完成（特别是大型民生建设项目、公共设施维护等），并按照提供服务的数量和质量，按照一定的标准评估后支付费用。

二是政府部门为了履行服务社会公众的职能，通过政府财政向各类专业机构直接购买（以理事会控股或资本金注入方式）而实现政府财政效率最大化的行为。

三是政府部门通过编制部门预算，并用政府集中采购方式采购公共服务（划定采购范围及质量要求），通过法定的政府采购程序确定中标单位（营利、非营利组织或其他各类社会组织）并与其签订契约，用合同方式购买公共服务。

虽然政府购买服务是国际上普遍的做法，但是我国目前还处于探索阶段，还面临着很多问题。比如，公共服务政府采购法规制度有待完善，公共服务项目预算编制的标准和内容范围不明确，公共服务政府采购市场能力缺乏，公共服务采购操作能力急需提高，公共服务项目效果监督问责缺位等。

集中采购公共服务的特点

2012年2月，财政部出台的《2012年政府采购工作要点》第一条明确要求：“研究制定推进和规范服务采购的指导意见，创造条件推进政府购买服务，逐步扩大公共服务、商务服务及专业服务的政府采购实施范围。”

虽然目前政府购买公共服务的制度不健全，但越来越多的公共服务购买或外包项目纳入了政府集中采购体系，通过部门预算、政府采购、国库集中支付等相关预算管理体系来保障购买公共服务的有效性、合法性。

公共服务集中采购既是财政支出的重大变革，也是政府职能的根本性转变。这些年，全国省级集中采购机构业务的大幅增长点，大都来自与民生直接相关联的采购项目，其采购量远大于行政事业单位自身机构运作所需的工程、货物、服务采购量。如天津、辽宁等地的药品采购，安徽、山东、江苏等地的农资（种子、农药、化肥等）采购，都是上亿元甚至几十亿元的项目。

上海近年来多项改革都走在全国前列，特别是市政府近年来不断加大社会基本民生投入和文化建设力度，促进地方经济转型和服务业发展，与之相配套地扩大政府集中采购服务的品目范围；同时，实施机关事业单位单一账户（将预算内、预算外、城维等资金都并入同一账户加以管理）、专项资金审计、事业单位年报审计、专项资金绩效考核等举措，促使政府采购领域中的集中采购公共服务项目比重越来越高。如上海市公路管理处，2005年至2008年，部门政府采购预算仅包含该单位自用办公设备、办公场所大修、办公信息系统升级改造等项目，4年内共计执行政府采购预算总量不超过7000万元，2009年起公路大中修、养护等项目编入部门年度采购预算，采购金额翻倍增长（详见列表）。

1．集中采购公共服务体现公共财政政策改革

正在推进的公共财政制度改革，使财政支出更多地向公共领域和民生领域倾斜，必然对政府集中采购的结构产生影响。而推行公共服务政府采购，也为公共财政政策的落实提供了更好的机制保障。

2．集中采购公共服务的领域迅速拓宽

目前，公共服务集中采购已覆盖“三农”、城市管理、文化教育、公共卫生、社会保障等多个领域。比如，上海市政府采购中心曾参与世博会600天行动计划、残疾人阳光康复中心建设、市民健康电子档案信息工程、郊区三甲医院建设、市政公路大中修及养护、河道港口疏浚、文化场馆建设运行管理及开馆布展、各行各业的咨询服务热线建设、土地整治、大中小学生人身伤害保险、人及各类动物疫苗、住院医师培训教具、图书馆图书等采购或配套采购项目。

3．集中采购公共服务的社会影响重大

政府采购公共服务精品项目和标志性民生工程不断出现，提升了政府采购的社会形象，得到了社会公众的广泛好评。比如，上海市政府采购中心采购的消防知识宣传手册、世博会期间市民健康大礼包、市民健康电子档案、流感疫苗、低保高龄老人意外保险、中华艺术宫及当代艺术博物馆开馆等项目，都取得了良好的社会效应。

4.公共服务采购项目呈现大型化趋势

过去政府集中采购项目大多集中在货物类上，主要任务是保障政府的正常运行，上千万元金额的项目已属大型的采购项目。而今随着公共服务项目进入政府采购领域，上亿元的采购项目已不鲜见。以上海为例，2012年上亿元的项目有6个，2013年增至11个，这说明公共服务采购项目开始向大型化迈进。

5．集中采购公共服务的比重越来越大

公共服务采购已成为新时期政府采购规模的有力增长点。统计数据显示，全国服务类采购规模增幅超过了30%。在工程类、货物类项目中，公共建筑物、市政建设工程、交通运输工程、农机具购置、中小学免费教材、医疗器械及药品、计划生育设备、农家书屋等涉及公共服务的项目也占有相当比重。上海市政府采购中心2012年全年完成合同近70亿元，而服务类采购合同金额达到37亿元，比重达53%以上。

公共服务采购项目的基本特征

1．单项采购金额巨大

以上海为例，2008年前，上海市政府采购中心没有操作过超过上亿元的采购项目，而2012年采购中心十多个重点项目绝大多数超过亿元，最大的项目是上海市规划和土地资源管理局市级土地整治项目工程，采购金额超过13亿元。

2．公众期盼值高

公共服务与人民群众联系紧密，是广大群众最关心的问题。它涵盖了老百姓的生产、生活、教育、就业、就医、养老、住房、安全等各个方面，具有涉及人数多、覆盖范围广、资金量大、易产生腐败现象等特点。公众对公共服务的期望值越来越高，对公共服务的知情权、监督权的意识越来越强。如果公共服务采购存在程序偏差、方式扭曲，甚至权力寻租和腐败，政府的公信力会严重受到影响。正因如此，随着公共服务采购的逐步实施，集中采购机构应当担负更大的责任和使命，在采购公共服务项目时更要真正做到公开、公平和公正，找到好的供应商，为公众提供好的服务，满足公众对公共服务的要求。

3．项目实施效果与社会各方面关联度高

公共服务采购项目很多属于多部门共同实施的民生项目。例如，“基于市民健康档案的卫生信息共享工程”是由上海市发改委、卫生局、上海市申康医院发展中心等相关单位共同参与的跨行业、跨部门重大协作项目。该项目建设涉及缓解人民群众“看病难、看病贵”问题以及保障城市公共安全、提高人民群众健康水平、加强卫生全行业管理、提高卫生资源的使用效率和公平性等诸多医改目标。

4．采购策划周期短，采购时间要求高

许多公共服务项目是政府年度重点项目，如2012年的“中华艺术宫及当代艺术博物馆开馆”以及“上海郊区医院建设”等项目，其普遍特征是周期短、任务重、专业面广、不可预见性强，这要求集中采购拓展工作思路，创新工作方法，不断提高工作协调能力，保障政府采购公共服务有序推进。

5．项目实施风险最小化是项目评审的首要标准

公共服务实行政府集中采购所产生的社会效益、政治效益和经济效益巨大，从这个意义上讲推行政府采购制度本身已有效地降低了公共服务的风险。但是，集中采购过程也不可避免地存在风险。风险管理的最终目的是尽量避免风险和把风险降低到最低水平，这也是项目评审的首要标准。

充分发挥集中采购机构的作用

集中采购机构经过十多年的历练，已成为我国政府采购的主力军；集中采购也是财政预算执行的重要平台，是国家经济调控的主要手段。政府各部门借助集中采购机构购买公共服务，可以实现以下目标：

1.发挥集中采购机构配合经济调控政策的执行作用

集中采购机构作为政府连接市场的窗口，是引导市场消费，实现国家有关政策目标的载体，通过实施购买公共服务，可以贯彻“创新驱动，转型发展”战略，发挥政府采购政策功能，促进我国经济转型性发展。

2．发挥集中采购机构的专业化作用

政府采购制度的推行本身就是一种降低国家财政资金使用风险的措施，政府采购所产生的巨大的社会效益、政治效益和经济效益以及适度规模和集约，已有效降低了风险。再加上集中采购机构是专业化的政府服务机构，其内部和外部监督具备法律法规保障，科学化、规范化、精细化管理水平不断提升，专业化程度不断提高，这些都有利于提升公共服务采购的质量和效益。

3．发挥集中采购机构防治腐败的基石作用

实行政府采购制度，是由消费财政向公共财政过渡的重要举措，也是廉政建设的一项重要内容，其目的在于提高财政资金的使用效益，提高采购活动的透明度，促进廉政建设，消除“暗箱操作”，使政府采购成为名副其实的“阳光交易”。集中采购机构的所有采购信息和中标信息都公开透明，都在媒体和网络公开，项目评审由随机抽取的评标委员会独立评审，做到采购过程的公平、公正。制度建设是防治腐败的根本途径，集中采购机构的公正性是大型项目防治腐败、确保权力在阳光下运行的根本。

（作者单位：上海市政府采购中心）