2013，改革窗口期的理论探索

2013，改革窗口期的理论探索

置身改革一隅的政府采购，从来不缺乏与主流经济社会发展的共振，在即将过去的对中国有着特殊意义的一年，尤为如是。

“改革必须抓住‘窗口’期,并在重点领域关键环节取得突破。”党的十八大以来深化改革的主旋律，在全社会激荡出巨大回响，也自然而然成为政府采购领域最鲜明的年度特征。

“未来十年，怎么改？”2013年初中国政府采购理论与实务研讨会发出的“十年之问”，开启了描绘《政府采购法》实施第二个十年发展蓝图的思想闸门，此后，政府采购制度改革的种种问题在一次次的头脑风暴中日渐清晰。

关键词1

简政放权：

采购理念的又一次洗礼

在岁末举办的“中国政府采购峰会2013”上，中央党校政法教研部教授王军给参会的政府采购工作者做了一场题为“进一步拓展简政放权的理论视野”的演讲。

常年埋头于微观业务的政府采购工作者，对于这种宏观理论的学习已逐渐摆脱以往的“不理解”“不适应”，变得“愿意听”“主动听”。人们深刻地认识到，政府采购不是存在于真空中，经济社会行政层面的每一步改革都可能会影响政府采购工作理念和今后的一些改革方向。

在一次内部讨论会上，某省一位政府采购监管部门负责人谈到简政放权时提出了自己的思考：财政人要革自己的命，放自己的权，核心就是通过“还权、分权和限权”，重新梳理政府采购行政监督管理部门和采购人、供应商和采购代理机构三者的关系，还采购需求和采购结果的决定权于采购人，同时明确采购的责任追究；分采购市场监控权和采购需求审查权于采购代理机构，同时强化采购的专业化代理；限采购行政审批权于采购监管部门，积极倡导服务型政府采购体制。

同样具备前瞻价值的，还有发表于《中国政府采购报》的《宏观管住 中观管好 微观管活——论政府职能转变背景下的政府采购管理创新》《政采转型升级的新动力》等文章。

年底召开的全国政府采购工作会议提出了“四个服从于”（即深化政府采购制度改革，必须服从服务于加快完善现代市场体系，必须服从服务于加快政府职能转变，必须服从服务于建立现代财政制度，必须服从服务于构建开放型经济新体制），更是将政府采购与经济社会发展的融合提高到一个新的高度。

实践发展永无止境，解放思想永无止境。对于政府采购改革如何与国家整体改革同步推行的深入求索，不仅让发展视野更为宽广，而且淬炼了政府采购的集体精神特质。

关键词2

政府购买服务：

政府采购涅槃的机遇

党的十八届三中全会决议中的多处阐述，表明政府购买服务已跃身为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革工具。具体的表现之一是，政府购买服务由过去的地方试点上升到国家顶层设计层面，政府采购也因此更为贴近国家改革大事。

中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎用“具有里程碑意义”来评价这一转变。《中国政府采购报》刊发的《从“地方戏”到“国剧”的嬗变》一文也认为，政府购买服务转型升级写就的鸿篇，为服务类政府采购的发展提供了最好的底稿。它不仅有望彻底弥补服务类政府采购在量和面上的短板，而且可以使政府采购在服务于加快完善现代市场体系、加快政府职能转变、建立现代财政制度的发展改革目标上完成一次涅槃式的升华。

政府购买服务虽然空间无比广阔，但也面临许多需要理论和实践亟待破解的命题。财政部政府采购管理办公室主任王瑛在“中国政府采购峰会2013”上明确提出，今后需重点研究探索如何完善相关管理制度、如何加强需求标准建设、如何防止购买行为“内部化”与服务提供主体固定化、如何建立履约验收和绩效评价体系、如何合理确定服务提供者的资质条件等方面的诸多问题。

关键词3

制度重构：

从专家联名上书说起

制度完善，是一个永久持续的命题，在西方200多年的政府采购发展史中一以贯之。当前，以欧盟为代表的西方国家或主体致力于优化内部政府采购制度，以使其政府采购制度更加现代化。同时，我国政府采购理论界对完善政府采购制度的呼吁也达到某种极致。

11月的一天，多位政府采购领域的专家学者，齐聚北京，经历长时间的研讨，一封拟向全国人大发出的关于修改《政府采购法》的联名建言信由此诞生。

事实上，理论界对《政府采购法》这部政府采购根本大法的理性批判和调整预期，自法诞生之日起便已开始，分析的深度也与日俱增。在过去一年《中国政府采购报》刊载的数以百计的问题分析类文章中，如果要扒一扒“洋葱”，那么绝大数总能归结到《政府采购法》这个“葱心儿”上。国际关系学院党委书记刘慧教授曾参与《招标投标法》立法起草和《政府采购法》起草顾问工作，在接受《中国政府采购报》专访时，她曾旗帜鲜明地表示，只有修法，才能从根本上解决政府采购的各种问题，修法将成为政采发展的又一里程碑。目前，这种观点已成为多数政府采购理论研究者的共识。

但是，也有一部分理论学者提出，一部法出台10年，却没有实施细则，这足以说明政府采购立法在整个国家层面还没有被提到重要的位置。在现阶段甚至5年内提出修法，只是一种“美好的愿望”。最具说服力的证据是，在今年10月发布的十二届全国人大常委会立法规划中，68件明列的拟提请审议或待提请审议的法律草案以及多项需要继续研究论证的立法项目阐述中，均不见政府采购字眼。改革需要渐进性，政府采购问题研究还需继续深入，政府采购与公共采购的关系以及各自的运行体制还很难改变……综合多种考量，出台《政府采购法实施细则》更具有现实意义。

是直接修法，还是先出一个法的实施细则？理论上争议或许还会继续下去，但实践中，完善制度则展现出了更为务实的态度。年底收官之际，《政府采购非招标采购方式管理办法》的发布，宣告新一轮政府采购制度完善高峰期的到来。紧随其后的将是业内期待已久的《政府采购法实施条例》的出台，以及政府采购货物服务招标投标、投诉处理、信息公告、代理机构认定等部门规章的修订。这也为深化理论探索提供了更为丰厚的研究素材。

关键词4

需求管理：

从重中间到重两头的转型

早在2005年，就有学者较为系统地提出政府采购需求管理的理论命题，但直至近年来，这一命题才真正成为理论界的共识，并开始步入实务决策层面。

在《中国政府采购报》组织的系列沙龙探讨中，参与讨论的专家表示，政府采购工作的重心由“外延”建设转向“内涵”建设形成了广泛的共识，政府采购工作的建设要顺应发展的需要，及时转移工作重心，即由初期的“重过程、轻结果，重合同订立、轻合同履约，重程序履行、轻需求控制”转向“过程结果并重，合同订立和合同履约并重，程序履行与需求控制并重”。  新时期政府采购制度的转型理念，最为集中、系统的体现便是全国政府采购工作会议鲜明提出的“四个转变”，即在制度目标上，要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变；在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变；在操作执行上，要从注重程序合规向专业化采购转变；在监管方式上，要从注重过程控制向结果评价转变。

关键词5

公共资源交易平台：

有形市场与无形市场之争

在经历10年前的设立潮后，集采机构迎来了一股“撤并整合”的潮流。这便是在部分地区兴起的公共资源交易平台建设。

这种先期以地方试点面目出现的改革模式，非但不具备比较成熟的理论支撑，反而在实施范围日益拓展后，招致了理论研究者的“呛声”。

在参与《中国政府采购报》“聚焦公共资源交易市场建设”栏目讨论的理论文章中，部分研究者对有些地方所谓的“一委一办一中心”模式（由隶属于同一部门的不同单位对政府采购、工程项目招投标、产权交易、国有资源交易等集中于同一平台进行统一监管和操作）提出了诸多质疑。比如，政府采购交易与公共资源交易平台是否属于同一范畴？交易平台是创新模式，还是违反《政府采购法》的模式？财政部门对政府采购的法定监管职责是否该被削弱甚至剥夺？ 市场建设是要搞“菜市场”式的有形市场，还是要强调内涵和机制的无形市场？

关键词6

功能反思：

政府采购不是千手观音

在西方主要发达国家纷纷动用政府采购市场壁垒挽救经济下行趋势之际，国内关于政府采购功能发挥的呼声也日渐高涨，加之于政府采购的负荷日益沉重。

除了节资、反腐外，社会期望的政府采购政策功能也由既往的购买国货、扶持小微企业、支持节能环保等向劳动保护、职业安全、妇女权益、残疾人就业等社会责任方面拓展。政府采购的本质功能是什么、如何处理好政府采购经济与社会目标的平衡关系等成为理论反思的重点问题。

值得注意的是，理论界对于政府采购功能的界定日趋理性，也呈现出一些有代表性的观点。比如，防治腐败不是政府采购的目标，而是一种附属结果；政府采购不是千手观音，不能大包大揽，而只能做锦上添花的事；政府采购要清理社会目标排序，区分不同性质要求分别采用不同的手段予以支持等等。

关键词7

法治蓝皮书： 

学术能力与道德的警示

选在两会前夕亮相的《中国政府采购制度实施状况调研报告》（《2013中国法治蓝皮书》的一部分），让政府采购再次深陷社会舆论漩涡。但对于这样的一份报告，政府采购理论研究者普遍表示出了质疑的态度。

理论研究要建立在科学依据基础上，研究的专业能力和专业态度至关重要。某专家指出，既然要以价格高低评判政府采购制度的效果，则应当采用可比较的数据，匆匆以一两个电子商务网站和并不全面的政府采购统计数据就得出如此结论，令人困惑其用心何在。

在学术浮夸风被社会集体诟病的当下，这场学术调研报告引发的风波，也为政府采购理论研究提出了警醒：只有不为名，不图利，脚底沾满泥土，甘于坐冷板凳的研究，才有可能真正成为有价值、受人尊敬的研究。