服务需求与采购方式如何实现纵向对应

服务需求与采购方式如何实现纵向对应

■ 本报记者 周琳娜 贾璐

全国政府采购网络视频工作会议提出，在市场规范上，要从注重公平竞争向完善市场规则转变，明确需求特点、采购方式，评审方法、合同文本及评价方式的纵向对应规则，所有采购方式中的程序设计都要符合“先提供或获得明确需求、后竞争报价”的原则要求。那么，对于目前深入推进的政府购买服务而言，又该如何实现这种纵向对应？就此问题，本报记者采访了多位业内人士。

◎ 服务采购需求界定“四难”当头

作为政府采购活动的实践起点，采购需求的重要性不言而喻，但需求确定也绝非一件易事。特别是对于无形的服务类项目而言，需求确定过程中出现“葫芦僧判葫芦案”，并不是什么奇闻。

“四难”当头

“与货物类项目相比，服务类项目具有无形性、无法存储性、易变性等属性。”接受记者采访的专家均认为，服务类项目自身特性决定了其需求界定过程的复杂性，要制定出符合完整性、统一性、合规性、政策性目标的需求，存在许多现实难题。

一是描述难。某政府采购中心业务人员向记者介绍说，他们曾接到某行业的一个“管理政策研究、宣传服务”项目的采购委托，虽然也曾做过物业、保洁等服务采购，但像这种更为“看不见、摸不着”的采购项目需求如何描述，让他们深感无从下手。记者了解到，相比于货物采购，服务采购普遍存在需求难描述的情况，其中尤以设计类、研发类、课题类等项目为甚。

二是指标量化难。与货物采购相比，服务类采购指标普遍难量化，不过，其中有一部分可以借助行业标准做到近似量化，而另一部分则完全“说不出个长短大小”，更别提实现数字量化。 

三是定价难。有些服务采购项目本身就很新颖，市场化程度不高，价位大概在什么水平缺乏参照物；而有些服务采购项目，则压根儿连需求量、服务对象都不确定，比如政府购买公益性培训，那就更难以定价了。

四是落实政策难。在货物采购中，许多货物自身就满足环保、节能等政策功能；但在服务采购中，服务提供过程（比如会计、审计服务）很难直接体现政府采购政策要求，要想实现政策功能，只能如中国人民大学公共管理学院副教授王丛虎所说，在服务采购中，将政策功能渗透进对供应商资质的特定要求上。

需求分类的考验

“需求分类是需求管理或需求建立的基础条件。”海南菲迪克招标咨询有限公司彭时明认为。然而，服务需求的个性化特征，也让需求分类成为一件麻烦事。

广东省《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》依照不同的功能，将政府向社会组织购买服务划分为社会公共服务与管理事项和履行职责所需要的服务事项两大类。其中一级目录共5项，分别为基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等。以一级目录为主干，再进一步细分为49项二级目录、262项三级目录。

但是，这种分类方法是从部门职能角度进行划分，并不是以满足政府采购实际监管和操作需要为目标的需求分类。为此，黑龙江省政府采购中心主任张永平建议可将政府采购需求从应用领域上分为公共需求、专业需求（特种专业需求和一般专业需求）、政府办公需求来进行分别管理。彭时明建议，把政府采购需求按其性质分为消费类需求、职能类需求、公益类需求和建设类需求等，每个类别下列出具体的品目，再按各种需求的特点分别制定、管理。

此外，也有人建议，应按照采购项目执行的纵向对应关系，将采购需求分类与采购方式挂钩，在此基础上可将服务项目按照需求划分为易于量化和不易量化两类分别管理。

◎ 需求特点决定采购方式

声势日涨的政府购买服务，犹如打开了一个万花筒。满眼繁杂，政府采购如何抽丝剥茧，选择适当的采购方式，实现最优采购目标？

需求易量化 选择成熟采购方式

尽管服务类项目种类繁杂，但广东省某政府采购监管部门负责人认为，它们大体可以分为需求易量化和不易量化两类，而如何选择采购方式，也可以以此为角度去寻求解决方案。

该负责人介绍说，所谓易量化，是指那些标准化程度较高、市场发育较为成熟和规范的项目，例如物业管理等党政机关自身运行服务的项目，市场资源丰富，可比因素单一，因此在采购方式选择上也比较简单。

深圳市财政委政府采购办公室工作人员汪泳认为，既然标准化程度较高、市场竞争充分，公开招标就是很好的选择，但要避免步入“低价者得”的操作误区，并且注意合理使用综合评分法，合理设置各项评审因素及其分值，不能设置与服务质量好坏无关的分值。

河北省沧州市政府采购中心某工作人员提出，在评分标准的设置上要注意价格权重不宜过大并加强对项目方案的考核。“因为项目方案是服务供应商对自身服务的描述和承诺，性质上接近于货物类供应商技术响应和商务响应的综合，所以应当适当加大对项目方案的考核力度。”该工作人员还补充说：“也可以增加现场演示或现场陈述的考核，这有助于参与供应商展示自己的服务理念和服务特色。”

需求难量化 创新采购方式

“事实上，服务类项目的内容大多是不易标准化的，需求难以提出甚至根本提不出的项目大量存在。”汪泳说，有些项目如设计方案、课题研究等，它们的需求是由市场提供的，根本无法提出，这时候就要在不违反现有法律法规的前提下，遵循公平竞争的准则，创新采购方式。可以借鉴西方理念，把主动权交给市场。例如，可以采取两阶段评审法。首先向供应商征集需求，通过第一阶段的评审确定最合适的方案，然后让供应商针对此方案进行投标。

河北省秦皇岛市财政局工作人员也认为，这种先确立明确需求、后竞争报价的二阶段评审法适用于执行操作难度大、难以用一种操作模式去实施的项目，比如货物、工程和服务的结合体项目。

对于如何创新采购方式，2013年全国政府采购工作网络视频会议也给出了答案：对技术复杂、专业性强的专业设备和购买公共服务等难以明确需求的项目，应从制度上明确采取竞争性谈判方式开展采购。对此，某业内专家认为，通过竞争性谈判可以了解社会上到底有什么服务，同时可以让市场主体提供更好的方式和条件。

记者在采访中了解到，许多地方常常采取单一来源采购方式实施部分服务类项目。某地政府采购中心相关工作人员解释说，一方面是因为这些项目市场发育不成熟，供应商有限，例如网络租赁等；另一方面是因为除了依靠互联网等现代通讯技术提供的服务项目外，大多数服务项目的异地可贸易性弱，例如社区文体服务等。本地供应商稀缺、异地供应商考虑到交易成本不参与投标，这很容易导致投标供应商数量不足，有时也只能用单一来源的方式采购。

对此，王丛虎认为，政府采购应充分发挥政策功能，逐步培育市场主体，等市场培育好后，这类项目自然会越来越多地采取政府采购招标方式。

此外，国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长羌建新也提出，就业服务、法律援助服务等项目在采购时无法确定服务对象和需求量，可以考虑采取协议供货的方式。不过，他表示，无论是采取公开招标、竞争性谈判还是协议供货等，各地政府采购部门在实施服务类项目采购时，既要发挥采购单位的自主性，创新采购方式，也要避免规避政府采购程序的违法违规行为。

◎ 建立分类分级的定价机制

生产经营成本和市场供求状况决定定价的经济学理论，在政府购买服务项目中可能并不那么灵验。政府购买服务作为一种特殊商品，由于其与生俱来的成本不确定性和价值难量化等特点，使如何制定产品价格和建立完善的定价机制成了一道亟待破解的技术难题。

合理设置固定价格

在羌建新看来，破解定价难题可以从分类着手，将所有的服务项目分为易定价和不易定价两大类。

“易定价类指的是那些标准化程度高、可贸易性强的服务产品。”羌建新说，“这类服务在操作时可以遵循固定价格的定价原则。”

如何制定固定价格？江苏省无锡市财政局政府采购管理处工作人员给出的答案是：核算项目成本，并在核算过程中，综合考虑当地的物价水平、生活水平、居民收入状况、财政支付能力等各项因素。对于一些成本构成比较复杂的项目，可以借助专业技术机构的力量进行精确核算。

值得一提的是，记者在采访中了解到，在采购文化钟点工这类新鲜服务时，由于市场上没有现成的价格可以套用，部分省市采取的做法是“影子定价法”，也就是先确定该服务所处的行业，然后在这个行业内找到一个可以借鉴的参照物。某政府采购中心相关负责人介绍说：“例如，要给广场领舞人定价，我们可以以当地健身馆教练等相关人员的工资作为参考。”

适当运用弹性价格

服务产品之所以难定价，是因为大多数项目的成本构成十分复杂，并且不能直接量化，同时存在许多不确定因素。

“在制定这些服务的价格时，需要适当使用弹性价格以保证供应商提供服务的质量。”羌建新以采购律师服务举例说，事实上采购单位在采购时并不知道未来将会碰见什么样的官司，如果未来某个官司的成本与采购时的定价不匹配，很难确保供应商的服务质量，这时候就需要在合同中约定，额外给予供应商一些奖励。不过，制定弹性价格并不意味供应商可以漫天要价，因此必须在合同中对今后可能发生的情况进行充分预判，以降低执行成本。

巧借分级定价策略

众所周知，服务项目不仅有其自身的特点，同时还涉及社会评价、社会效益等问题，而这些都是政府采购工作者在制定服务产品定价策略时需要充分考虑的因素。

某高校教授告诉记者，基于政策目的和供应商的盈利需求，服务产品的定价方法包括两种，即平均成本定价法和二部定价法（将价格分为固定费和从量费两个部分）。“以给老年人提供手机及话费服务为例，如果想提供相对灵活的话费服务，则需要用到二部定价法。”该教授说，“不过具体选择哪种定价法，与各个地方市场发育情况和政策目的息息相关。”

而在应对定价难题上，无锡市以重点保护消费者利益、适当维护公共服务供应者的利益、积极引导公共服务健康发展为原则，巧借分级定价策略，采取了全额补贴法、差额补贴法、平均成本法和微利法四种定价方法。其中，全额补贴法适用于太湖闸站等社会福利性公共服务项目，主要以服务项目的劳动成本为依据确定购买公共服务的价格，由财政给予全额补贴；差额补贴法适用于社会养老机构等政府鼓励企业参与且服务过程中成本难以全面准确核算的项目，主要由政府根据当地的物价水平、基本生活水平状况进行差额补贴；平均成本法适用于公益性场馆物业管理等政府不擅长的专门服务项目，其购买价格与平均成本相等；微利法则适用于园林绿化等供应主体较多且专业性强、技术含量高的项目，其购买价格根据社会平均成本加上经营者的合理收益来确定。