杭州：集中统一交易 监管各司其职

聚焦公共资源交易市场建设·典型模式

杭州：集中统一交易 监管各司其职

■ 本报记者 周琳娜 周黎洁

在探索公共资源交易市场建设过程中，杭州市历时10余年，前后经历了两个建设阶段。目前的杭州市公共资源交易中心于2012年10月24日揭牌成立，是由从原职能部门中剥离出来的建设工程交易、政府采购等专业机构整合组建而成的副局级实体机构。在监管体制设计上，实行公共资源交易管理委员会办公室现场见证式管理与各行业监管部门各司其职的监管模式。

从“进驻式”集中办公到组建实体

有“市民中心”之称的杭州市钱江新城H、L楼门口，挂有3块牌子：杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易中心、“市民之家”。这里，进驻了70余家杭州市职能部门和相关单位，设置近300个窗口，可办理各类事项达942项，被杭州市民形容为“小到寄一封信，大到拍卖一家企业，都可以办理”——这就是杭州市委、市政府从1999年开始建设、强力推进的综合性政府公共服务平台。

杭州市公共资源交易中心位于“市民中心”L楼，可集中进行建设工程招投标、土地拍卖、政府采购、产权交易等公共资源交易活动。成立9年来，该交易中心前后经历了两个建设阶段。以2012年10月为分水岭，在此之前，该交易中心为“进驻式”集中办公模式，即非实体平台，到2012年10月重新挂牌后则为副局级实体机构，隶属于市公共资源交易管理委员会办公室。

2005年3月，杭州市公共资源交易平台搭建。作为政府公共服务平台的重要组成部分，公共资源交易平台最初以成建制的形式进驻了市财政、建委等行业监管部门及操作机构，包括市建设工程招标办、市政府采购办和市建设工程交易中心、市政府采购中心、市土地交易中心、市产权交易中心（即“两办四中心”），各单位集中办公，共享资源，原隶属关系不变。在此过程中，市政府办公厅发布《关于杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易管理委员会办公室运行和管理工作的通知》，决定组建市公共资源交易管理委会办公室（简称“公资办”），承担统一平台的整体建设、资源整合、现场监管等职能，与市行政服务中心（现称为“市行政审批服务管理办公室”）合署办公，实现了投资项目审批与公共资源交易的无缝衔接和“一条龙”服务，凸显出鲜明的“杭州特色”。

2012年8月，杭州市委、市政府印发《关于深化行政审批制度改革进一步营造务实高效政务环境的实施意见》，提出要着力强化“推进公共资源交易平台建设”，按照“统一交易平台、监管各司其职”的要求，推进“管办分离”，将建设工程交易、政府采购等专业交易中心整合划归市公共资源交易中心。同年10月，一个副局级实体机构——杭州市公共资源交易中心正式揭牌成立。

重新挂牌后的杭州市公共资源交易中心是开展各类公共资源交易活动的统一平台，“具备组织公共资源交易实施和对整个交易活动过程开展见证管理的功能”。作为副局级实体机构，其主要由原市建设工程交易中心、市政府采购中心等整合组建而成，同时又为土地拍卖、产权交易、无法定监管部门的综合项目等的进场交易提供各项服务。

见证式管理与行业主管部门各司监管

各行业监管部门各司其职，是杭州市在公共资源交易市场建设中始终坚持的基本原则之一。

2005年3月，以《关于杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易管理委员会办公室运行和管理工作的通知》下发为标志，杭州市市委、市政府同时组建杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易管理委员会办公室，“统一开展对政府行政审批事项和公共资源交易的管理工作”，“为加强对招投标工作的监管，市招标办、采购办也同时进驻公共资源交易中心”。

之后印发的《杭州市公共资源交易行为监督管理暂行办法》，结合杭州市人民政府机构改革实施意见精神，规定杭州市公共资源交易管理委员会办公室是杭州市公共资源交易管理委员会的常设办事机构，其主要职责有：研究提出公共资源交易平台事项进出的意见建议；制定和规范公共交易交易管理的制度流程；受理各类投诉举报，并协助有关单位做好调查处理工作；负责对进入公共资源交易平台的交易各方进行现场监管；协调各公共资源交易管理主体，做好对交易事项的法定监管工作；承担市公共资源交易管理委员会的日常工作。相关职能部门根据有关规定履行行业监管职责，主要有：依法行使相关的监督职责；负责拟订相关专业交易管理的有关规定；根据国家、省、市有关规定，编制本专业的交易活动计划，并指导、监督本专业交易活动的组织实施；受理交易人和其他利害关系人的投诉或举报，并依法对违法、违规行为进行查处。

随后，《关于进一步加强和规范公共资源交易管理工作的实施意见》、《杭州市公共资源交易目录（一）》等规范性文件先后制定出台，《开标程序》、《评标纪律》、《评标活动须知》等一系列配套管理制度印发，各业务受理事项统一印制了涵盖政策法规、办事流程、办结时限、服务承诺等内容的《办事指南》。在制度建设过程中，杭州市公共资源交易中心始终贯彻落实现场见证式管理与主管部门各司监管的原则，积极探索建立统一规范的公共资源交易平台。

2012年12月24日，杭州市政府副秘书长、市公资办党组书记、主任祝永平在杭州市公共资源交易中心成立动员大会上重申，杭州市公共资源交易中心要坚持“政府主导、管办分离、集中交易、规范运作、部门监管、行政监察”的基本原则，做到“三统一”：统一纳管，“应进必进”；统一规范运作，细化操作规程；统一监管，积极探索完善行业主管部门业务监管、财政审计部门资金监管、纪检监察机关执法监管、公共资源交易中心内部监管相结合的监督管理体系。

在市本级的带动下，2008年10月，杭州市监察局与市公共资源交易管委会办公室联合出台了《杭州市小额公共资源交易管理办法（试行）》，指导各区、县（市）进一步健全公共资源交易服务功能，并尝试在条件成熟的中心镇建立小额公共资源交易实体平台。据了解，目前，杭州市各区、县（市）一级已全部成立公共资源交易平台，各类公共资源项目已基本实现进场交易和管理，并正逐步形成市、区、县（市）、乡镇三级交易平台。

专家观点

吕汉阳：“软件”的整合是平台建设的根本目标

公共资源交易市场建设，真正的要义是“软件”的整合，即流程优化和提高服务、效率，这是根本目标。但是，目前各地进行的公共资源交易市场建设，大多是“硬件”的合并，做得较好的也不过是权力在不同部门之间的重新调整和划分，并没有在事实上改变各类公共资源交易的流程和做法。由于《政府采购法》、《招标投标法》、《土地管理法》等法律的存在和约束，各类交易行为均需依法执行，而要进行调整，需要立法层面的探索。因此，立法先行是公共资源交易市场建设最重要的根基。否则，在依法行政的背景下，公共资源交易改革难以出现本质的变化。

杭州的经验告诉我们，杭州已在对流程进行再设计，在不违反相关法律的基础上，探索统一各类公共资源交易流程，真正是在进行“软件”的调整，这是本质上的变化和真正意义上的创新。同时这项创新是扎扎实实、一步一步走到今天的，从历史上搭建平台到组建实体再到流程的统一再造，是有基础的。此外，由于处于探索初期，多数地方的公共资源交易平台的强制约束力不强。而杭州由于具备坚实的基础，从“引导纳管”到“应进必进”，真正将更多公共资源交易纳入平台，这符合平台设计的初衷，也符合规模和规范的要求。（吕汉阳系国家信息中心助理研究员、博士后）

延伸阅读

流程再造：从分口管理到六个统一

■ 本报记者 周琳娜 

多年来，杭州市公共资源交易中心在建立“统一规范”的公共资源交易平台方面进行了多方探索。

从“构筑平台”到“组建实体”，交易中心祛除了“进驻式”集体办公中的“体制分属领导、业务分类操作”的弊病，在体制上实现了职能主管部门与公共资源交易中心的机构分立、职能分离、人员分开。在操作、监管、执法相分离的多方位、立体式监管体制框架下，交易中心通过流程再造，逐步实现了统一发布信息、统一窗口受理、统一专家库使用、统一业务操作流程、统一开评标现场管理、统一受理反馈质疑和服务投诉“六统一”。

2005年3月印发的《关于杭州市行政服务中心、杭州市公共资源交易管理委员会办公室运行和管理工作的通知》曾提出，交易中心运作实行“五个统一”，即统一发布信息，统一工作流程，统一收费，统一着装，统一考核。2008年底，市政府办公厅转发了公资办《关于进一步加强和规范我市公共资源交易监管工作的实施意见》，再次提出统一发布信息、统一备存招标文件、统一管理专家库、统一公示中标人、统一备案投诉处理结果、统一建设诚信体系等。但由于实行“进驻式”集中办公，各项业务之间实际上依然是各自分类操作，并没有实现各业务流程的化学式整合，处于分口管理状态。而目前逐步实现的“六统一”，则是将进场交易项目业务操作流程中能整合的全部实现统一，不能整合的按各业务相关法律法规要求操作，即所谓流程再造。

如统一发布信息，原流程是要求业主（招标人、采购人）在市公共资源交易网站及相应专业交易网站发布标准化交易公告信息。流程再造后，则是由交易中心业务受理处统一窗口受理，由专岗专人负责按各业务相关法律法规要求统一发布信息。如统一专家库使用，政府采购专家库与建设工程专家库分别由各自的行业主管部门管理，对外则合称为公共资源交易中心专家库，在使用上实行统一窗口抽取。再如统一受理反馈质疑和服务投诉，由交易中心质疑投诉办公室统一受理，按照谁主管谁负责的原则进行处理，而对于交易中心工作人员服务态度等的投诉，则由质疑投诉办公室负责处理。

流程再造遵循了集中交易、规范运作、部门监管的原则，本着能整合的全部实现统一的要求，共享了资源、简化了流程、提高了效率，全面实现交易中心内外业务系统标准化、规范化、精细化作业。

此外，为使公共资源交易行为在“阳光下运行”，交易中心将工作流程中应当保密运行又须透明公正的环节，通过信息化系统实现环环相扣的“无缝流程”。如工程交易方面推出“网上招投标系统”，把招投标全过程的现场操作全部转移到互联网上，实现全流程无纸化操作的“网上办事”，全过程留痕、可溯、可查；“远程（异地）评标系统”通过在市本级、各县（市）建设工程交易中心装配集远程监控、协调管理、远程抽取通知及远程辅助评标等一体化系统，实现本地或异地的评标专家可就近到所在地的建设工程交易中心远程参加项目评审。政府采购方面则推出“网上商城”服务，通过搭建电子货架，让经公开招标入围的协议（定点）采购产品实现线上遴选订购、线下履约配送、网上支付、归档、监管。

2012年，杭州市公共资源交易中心成交总额965.67亿元，成交项目6194个。其中政府采购成交项目2748个，成交金额15.47亿元，预算资金节约率达10.61％。