安徽：三级政府 四种模式

聚焦公共资源交易市场建设·典型模式

安徽：三级政府 四种模式

■ 本报记者 戎素梅 吴敏

安徽省在公共资源交易市场建设中，省、市、县三级政府呈现出四种模式。《中国政府采购报》记者对此进行了一年多的跟踪调研，将安微省省级、16个地市、79个县（区）在开展公共资源交易市场建设方面的不同做法进行了总结。

在省本级，成立于1998年的安徽省政府采购中心一直承担着省级政府集中采购职能。该采购中心属于省政府依法设立的非营利性事业法人，目前由省财政厅代管。

安徽省公共资源招标投标服务中心隶属于安徽省招标局，主要职能是从事省级建设工程、产权交易、土地出让等业务。安徽省招标局与安徽省机械设备成套局属于一套机构、两块牌子。从该局对外公开的机构信息中可以获悉，该局在2009年进行管理体制改革后由省政府直管，专司全省建设工程成套设备招标投标监管工作。

也就是说，在安徽省本级，无论是政府集中采购业务，还是委托代理机构操作的业务，均未纳入公共资源交易市场。而在市、县（区）级，公共资源交易市场建设存在4种模式。

第一种模式为：公共资源交易市场为实体平台；政府采购业务进场交易；设立招标投标管理局作为公共资源交易市场的监管部门，其在政府采购业务监管上与财政部门存在交叉。

该模式的组织构架大多为“一委一局（或称办）一中心”，即当地政府成立招标投标管理委员会，为非常设性机构，下设招标投标管理局（办），招标投标管理局（办）下再设立招标投标交易中心，开展政府采购、工程建设、产权交易、土地交易等业务。招标投标交易中心为实体平台。

在该模式建设过程中，绝大多数市县的政府集中采购机构被并入招标投标交易中心，成为交易中心的一个业务部门；原集采机构工作人员也转入交易中心。在政府采购业务监管方面，招标投标管理局与财政部门之间存在职能交叉，如，一些地方的招标投标管理局受理并处理政府采购投诉；已经财政部门审核通过的采购方式变更、采购文件备案等，须经公共资源交易平台再次审核。

安徽全省采取此种模式的有合肥、蚌埠、淮南、黄山等12个市，肥东、肥西等共43个县（区）。“合肥模式”是这一模式的典型代表。

第二种模式为：公共资源交易市场为实体平台；政府采购业务进场交易；在公共资源交易市场监管体制设计上，未与财政部门的政府采购监管职能存在交叉。

该模式组织架构有多种形式：一种是“一委一中心”组织架构，即当地政府成立招标投标管理委员会，同时整合建筑工程招投标、政府集中采购等业务部门，组建统一的招标投标交易中心，由招标投标管理委员会对交易活动实施集中统一监管，各进场交易项目的行政部门依法履行各自的监管职责；一种是三方制衡的组织架构，即当地政府成立政务服务中心，下设招标投标交易中心，开展各项公共资源交易业务，再在当地政府下单独设立招投标监督管理局对交易活动实施集中统一监管，各进场交易项目的行政部门依法履行各自的监管职责。

该模式的最大特点是，在公共资源交易市场建设过程中，政府采购项目进场交易，但公共资源交易市场的监管体制设计未与财政部门的政府采购监管职能存在交叉。安徽全省采取此做法的有宣城、芜湖、六安等3个市，南陵县、芜湖县等7个县（区）。其中，“六安模式”是三方制衡组织架构的典型代表。

第三种模式为：公共资源交易市场为非实体平台；政府采购进场交易；各项进场交易项目的监管主体不变。采取此做法的主要有岳西、泾县等8个县（区），其组织架构大多为：设立行政（政务）服务中心，服务中心是实施行政审批的主要场所，也是开展公共资源集中交易的有形市场。

当地所有政府采购项目进场交易；当地政府集中采购机构在行政（政务）服务中心设立对外办事窗口；当地财政部门依据《政府采购法》开展政府采购监管工作。

第四种模式为：设立招标投标管理局作为公共资源交易市场的监管部门；政府采购业务未进场交易。采取此做法的主要有安庆市及琅琊、太和、金寨等21个县（区）。

此外，据了解，在公共资源交易市场建立过程中，安徽省各地市、县（区）集中采购机构的归属各不相同：或为政府直属事业单位，或隶属于政府办、政务（行政）服务中心、国资办、招投标管理局（办、交易中心）、监察局。部分地区保留了“政府采购中心”的牌子，但政府采购中心并不是独立的事业法人；部分地区则在公共资源交易市场内设“政府采购业务部”，采购中心成为其业务处室。

合肥市：以地方立法形式确定集中委托执法

■ 本报记者 戎素梅 吴敏

在安徽省公共资源交易市场建设中，截至目前，有12个地市43个县（区）采取“一委一局（或称办）一中心”模式，“合肥模式”是其典型代表。

2006年8月，合肥市市委、市政府下发《关于建立合肥招标投标市场，进一步加强和规范招标投标管理工作的意见》，提出全市招标投标管理采取“一委一办一中心”架构，各类政府采购、工程建设、经营性土地使用权等项目一律进场交易。“一委”指的是由市委、市政府主要领导担任主任、副主任，各有关部门主要负责人为成员的招标投标市场管理委员会（简称管委会），负责组织领导全市招标投标工作；“一办”即管委会下设的招标投标监督管理办公室（简称招管办），行使对招标投标工作（包括政府采购）的监督管理职能，受理交易过程中的争议和纠纷、查处违法违规行为；“一中心”即招管办下设的招标投标中心，具体负责全市建设工程、政府采购、产权交易、土地出让等招标投标业务的操作执行。

2007年初，合肥市以第126号政府令的形式，把全市原分别隶属于建设、财政、工商等7个部门涉及招标投标业务的114项执法权集中委托给合肥市招管办统一实施，在全国率先实现招标投标行政执法权的集中委托。

在此过程中，成立于1999年、最初隶属于市财政局的合肥市政府采购中心，于2006年12月被并入合肥招标投标中心，成为其业务部门，对外称“合肥招标投标中心采购部”，由招管办实施监管。采购中心原工作人员也进入招标投标中心。

2010年12月，招管办更名为合肥市招标投标监督管理局（简称招管局），为市政府直属单位。

2012年7月，《合肥市公共资源交易管理条例》（征求意见稿）公开征求意见；2012年12月，经合肥市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过；2013年3月，经安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第一次会议批准，并于5月1日起实施。以立法形式将公共资源交易改革模式、管理形式予以固定，这在全国尚属首例。

《合肥市公共资源交易管理条例》适用于合肥市行政区域内公共资源交易及监督管理活动。核心内容包括以下内容：

市人民政府应当建立统一规范的公共资源交易中心，作为公共资源交易场所和服务平台；县(市)人民政府可根据实际需要建立。公共资源交易实行统一进场交易和结算、统一发布信息、统一竞得规则、统一监督管理。

市、县（市）人民政府公共资源交易监督管理委员会负责本行政区域内公共资源交易重大问题的决策、重大事项的协调和领导工作；市、县（市）人民政府公共资源交易监督管理机构，对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理，受理公共资源交易投诉，依法查处公共资源交易中的违法行为；财政、发展改革、城乡建设等有关部门，在各自职责范围内协同做好有关公共资源交易监督管理工作。

六安市：三方制衡的监管体制

■ 本报记者 戎素梅 吴敏

在安徽省，六安市是公共资源交易市场建设中三方制衡模式的代表。

该模式的特点是：在市政务服务中心之外，单独设立了招标投标监督管理局（以下简称招管局），对交易活动实施集中统一监管，各进场交易项目的行政部门依法履行各自的监管职责。政务服务中心与招管局分别隶属于市政府，政务服务中心下设招标投标交易中心，开展各项公共资源交易业务。也就是说，对于政府采购监督管理而言，财政部门、政务服务中心、招管局实现了三方制衡的监管模式。

2004年6月，六安市成立政务服务中心，下设工委和管委，代表市委市政府行使管理职能。政务服务中心管委会下设招标投标中心、审批办证中心、招商洽谈中心等部门。招标投标中心为交易各方和各职能部门的进场活动、监管提供场所及服务，下设政府采购、产权交易、国土资源交易、建设项目招投标等4个部。原市政府采购中心并入招标投标中心，成为其中的一个业务部门。

2007年，六安市成立招管局，由市政府直管，对市招标投标中心的交易活动进行监督管理，受理有关招标投标交易活动的举报投诉，调查处理违规行为。同年，《六安市招投标监督管理办法（试行）》下发，规定招管局集中行使招标采购交易活动的监管职能，市建设、交通、水利、财政等部门和单位，按照各自职责做好招标采购交易活动的有关监督管理工作。记者采访了解到，在实践中，招管局退出了对政府采购业务的监管，只对招标投标进行现场监督，政府采购业务仍由财政部门依法履行监管职能。

六安市政府采购中心成立于1998年，原隶属于市财政局。2004年，采购中心连人带编制划到招标投标中心，对外称“招标投标中心采购部”。关于招标文件的备案，公开招标的需到招标投标中心备案，公开招标之外的要到财政局备案。收到质疑后，由招标投标中心交给采购中心处理。

从职能界定上看，“六安模式”把分散于各部门的监督权集中了起来。对政府采购项目而言，财政部门是法定的监管主体，政务服务中心仅提供服务场地，招管局只负责招投标活动的现场监督。所谓“三方制衡”，即财政部门、政务服务中心及招管局三方行政级别相同；在监管方面，财政部门实施主体监督；政务中心和招管局协同监管，不具行政处罚权。

专家观点

羌建新：“摸着石头过河”不等于“漫游”

安徽公共资源交易市场建设路径、模式的选择看似丰富多样，这一方面固然反映了地方政府对于公共资源交易市场建设制度创新的积极探索，但从另一个方面也反映了公共资源交易市场制度建设“顶层设计”的迷茫。尽管改革从某从意义上来说是一个不断“试错”的过程，但“摸着石头过河”绝不等于无目的的“漫游”。

从安徽各地公共资源交易市场不同的建设模式来看，至少可以引起我们思考以下问题：

第一，统一、规范的公共资源交易市场建设，究竟是只建设一个有形的公共资源交易的场所，还是建立一个公共资源的交易服务或中介机构？我的理解，六安模式的公共资源交易市场似乎是交易场所的概念，把分散的代理机构在地理上集中到一个场所，共用一些交易设施分别从事相关交易代理；而合肥模式的公共资源交易市场似乎是统一的交易服务或中介机构的概念（当然也会包括建设统一的交易场所），当然内部划分不同的业务部门。

第二，即使是公共资源交易市场是统一的交易服务或中介机构的概念，就真的需要“叠床架屋”对应地设立统一的监管机构吗？在六安模式下，行政服务中心实际上是对交易场地的管理，这是必要的，但它并未“越俎代庖”代替相关监管部门对公共资源交易代理业务本身的管理；而在合肥模式下，在统一的交易服务或中介机构之外，又额外设立了一个统一的监管机构。但问题在于，不是机构建得越多，监管就越有效。实际上，在合肥模式下，统一市场中开展的各种类型的公共资源交易代理业务没有也不可能脱离原来的“婆婆”，在这种情况下，增加一个“婆婆”就似乎显得多余。

（羌建新：国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长）