政府采购还有多少增量

政府采购还有多少增量

2003年-2012年政府采购规模情况

■ 本报记者 王童彦

最新统计数据显示，2012年全国政府采购金额为13977.7亿元，比上年同期增长了23.3%，自2003年以来年均增速超过了30%。政府采购扩面增量整体“飘红”，但统计也显示部分地区首次出现了采购规模下降的情况。这让人不禁思考，在经历10多年的“入笼”、“并轨”后，政府采购规模还有多大的增量空间？

 距离国际标准有多远

评估我国的政府采购规模水平，无论是理论学者还是实务工作者，都习惯于放到国际层面进行比较。“政府采购规模占GDP的10%-15%，占政府财政支出的30%-50%”这一国际标准也就理所当然地成为了衡量我国政府采购理想体量的指标。

据此，一位不愿透露姓名的专家向记者算了这样一笔账：按照国际惯例，2012年我国GDP总额是519322亿元，那么政府采购规模至少应达到5万亿元，但2012年全国政府采购金额仅为13977.7亿元，占全国财政支出和GDP的比重仅为11.1%和2.7%，规模明显偏低。

在专家眼里，导致这种差异的原因在于，我国政府采购管理实施和统计范围明显偏窄。

在西方国家，政府采购范围不仅包括政府预算购买货物、工程和服务项目，也包括铁路、市政工程、电力、通讯、机场、停车场、港口等公共基础设施项目；在美国，军队采购甚至也被列入政府采购范围。

而在我国，由于《政府采购法》体系和《招标投标法》体系分轨并行，大量适用于《招标投标法》的财政性资金工程建设项目不仅未纳入政府采购管理和实施范围，而且也没有完全纳入政府采购统计范畴。虽然财政部门以《招标投标法实施条例》出台为契机，要求将财政性资金工程建设项目纳入政府采购统计范畴，但是从整体上看，目前这项工作在各地推进的程度不一，一些地区还存在着一定的现实障碍。

除了实施层面的“分裂”格局影响外，我国政府采购规模也存在一些固有局限。中央财经大学政府管理学院教授徐焕东认为，我们所谓的政府采购范围，带有一定的人为圈定色彩，要受几方面的限制：一是只包含国家机关、事业单位和社会团体3类主体；二是必须是使用财政资金进行的购买行为；三是要受目录和限额标准双重限制。这些因素无疑也制约了采购范围和规模空间。

但是，也有观点认为，统计数字较小，并不能真实反映实际规模，一些项目虽然由于各种原因未能纳入统计范围，但没有人能否认其不属于政府采购行为。中国物流与采购联合会副会长程远忠曾估算，如果加上教育、卫生、保障性住房以及铁路、交通、能源等采购项目，那我国的政府采购规模可能早就超过了5万亿元。

显然，如果按照这种口径计算，我国实际的政府采购规模已贴近国际标准线。

增量空间依然巨大

2012年全国政府采购规模统计情况显示，部分地区出现了采购规模下降的情况。这让人不由地担心，政府采购规模增长是否已临近极限值？

对此，有关专家认为，由于预算执行具有一定的政策周期性，在积极财政政策密集执行期，政府采购增量也会较大，但在政策执行完毕后，就会出现政府采购减量。因此，个别地区采购规模出现小范围波动，并不能说明什么问题。相反，从整体趋势来看，财政支出结构和政府采购结构的优化和调整，会释放出更大的增量空间。

从纵向发展看，2003年至2012年，政府采购货物类比重由54.4%降至31.4%，年均变动率-5.9%；工程类比重由39.3%升至59.9%，年均变动率4.8%；服务类比重由6.3%上升为8.7%，年均变动率3.7%。

“从结构比例来看，美国的服务类采购规模已经超过了货物类和工程类，相形之下，国内服务类采购规模小，与社会经济发展和结构不相吻合，未来扩规模的潜力很大。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇认为，政府采购规模应当与社会经济发展水平相适应，与宏观财政政策相吻合。可以推断，在着力打造中国经济升级版的大背景下，在财政政策重点转移到结构性减税、加大民生领域投入、促进经济结构调整、严格财政收支管理的发展方向上，工程类和服务类将是未来政府采购规模增长点，也是塑造政府采购“完美体形”的重点和突破口。

具体来讲，在政府过“紧日子”思想的指导下，继续压缩“三公”经费等政府一般性支出已是必然。而分析政府采购品目分类表，可以发现，货物类部分品目属于政府的一般性支出，比如车辆、办公设备、通用设备等，未来增长的空间有限，有些可能会是“零增长”。但涉及民生工程，比如城乡基础设施、公共服务场馆建设等，依然会保持相关可观的增长态势。另外，公共服务的采购规模也在不断扩展，比如财政部在《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》中新增了“合同能源管理”品目，上海市在集中采购目录中增加了会展、节能、课题研究、社区服务、城市维护服务、公益服务、规划编制服务等品目。

同时，政府采购扩面增量还不断迎来国家层面的政策利好。近日召开的国务院常务会议提出，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，未来将着重在市政地下管网建设和改造、污水和垃圾处理、燃气和供热老旧管网改造、轨道交通以及城市电网等方面加强投资，扩大外包比例。有专家粗略估算，本次会议涉及的投资规模有可能超过4万亿元，通过参与这些项目，政府采购规模还有10%以上的提升空间。

上海财经大学教授刘小川认为，如果将教育、医疗、科技等基本公共服务都纳入政府购买范畴，那么政府采购规模达到财政支出比重的30%—40%，应该问题不大。

此外，在区域发展结构方面，2012年中西部地区政府采购规模增幅明显提高，比如江西省增长199%，重庆市增长103.3%，海南省增长102.4%，而江苏、山东、浙江、广东等沿海发达地区则保持稳定增长。“中西部地区政府采购规模的大幅增长，与财政投入方向和力度有关，地区出台经济刺激方案带动部分地区规模的增长，或是中央财政扶持力度加大。但是这并不能说明今后政府采购规模的主要增长地区是中西部。东部、中部和西部将根据自身发展的需要和特点，各有侧重地进行扩面增量，比如东部地区更集中于服务类规模的扩大，中西部更多依靠基础建设领域采购规模的增加。”刘小川如是说。

固本强基

工程和服务被视作今后政府采购规模增长的“两翼”，但在专家看来，实现这两类项目的扩面增量，还需要完善一系列的基础工作。

刘小川认为，在工程类政府采购中，最重要的是理顺《招标投标法》和《政府采购法》的关系，将两法并轨，协调好部门利益关系，明确工程类项目统计范围，理顺工程类采购监管机制，拓展政府采购工程项目管理范围。

在服务类采购方面，范围界定模糊和标准不统一是制约发展的瓶颈。政府购买公共服务，是解决服务类采购扩面增量难问题的有效手段，也是推动政府职能转变的要求。当务之急是要制订公共服务购买标准和购买主体的门槛标准。

“《政府采购货物和服务招标投标管理办法》虽然规定了服务类采购的一套程式，但是服务类采购不适合刚性管理，公开招标、最低价中标等并不适合服务采购，应该针对其特点单独制订管理方法，在政府采购非招标方式管理办法或者政府采购实施条例中进行改进和明确。”赵勇补充说。

此外，在政府采购统计范围方面，赵勇表达了个人的观点：按照国际口径，未来政府采购的规模应该将国有企业的采购纳入，这首先要对企业进行科学的分类，比如可将国有企业分成垄断型和竞争型两类，垄断型国企由于占用了大量公共资源、行政资源，因而应该被纳入政府采购的统计范围。另外，部分军事采购也应该纳入政府采购的统计范围。