用专业化人才做标准化采购

本报记者范春荣赵辉陈昂

“10余年的制度建设和规范管理，为我国政府采购的发展奠定了坚实的基础，下一步如何深化改革？我认为，政府采购标准化和职业化应当成为改革的重要着力点之一。”作为见证中国政府采购事业成长历程的学者，国际关系学院院长刘慧以这样的视角来观察我国政府采购的现状与未来的发展。

1、需求制定仍是难点

目前我们对于政府采购的理解，主要集中于如何规范政府采购的法律法规，而如何监管国家机关超标准使用办公经费看似已经超出了现在政府采购改革的领域。

10余年来，我国政府采购制度改革是一个不断解决实践中出现的新问题的过程。对于近期政府采购领域不断曝出的“天价采购”事件等，国际关系学院院长刘慧表示，评估采购需求在西方发达国家的政府采购活动中也被视为一个难点。

“在和国外专家进行交流时，德国同行表示他们在政府采购操作过程中面临着一些难点，其中重要的一点就是采购需求评估。一个部门进行采购，到底什么产品算是够用，是否需要世界最先进的产品？他们的做法是在采购之前由具体负责政府采购的部门组成一个专家组，专门就采购需求制定具体的标准、规范。”刘慧介绍说，从配置标准来说，国外有两方面的压力，一是资金的有限性，政府预算非常严格，需要国会批准。二是来自公众的压力，政府部门花钱需要对公众有所交代。这使需求的制定更加严谨和规范。

刘慧进一步分析说，目前我们对于政府采购的理解主要集中于如何规范政府采购法律法规，而在政府采购需求方面，如何监管国家机关超标准使用办公经费看似已经超出了现在政府采购改革的领域。“然而实际上，政府采购内涵很广泛，包括从立法到管理，从需求的制定到产品质量、合同执行情况的监管，从操作程序到电子化等诸多内容。在目前政府采购面临的诸多难题中，政府采购的标准化应是下一步改革的方向之一。”

2、政采须步入标准化时代

目前我国政府采购的一些标准可以解决一部分问题，但是从全国来讲，对产品制定统一科学的标准的基础薄弱，有的部门不得不通过制定自己的部门标准来解决，但将来怎么办？

事实上，结合自身的研究，在最近一两年参与政府采购的研讨会的多个场合，刘慧都提出过标准化对政府采购发展改革的迫切性，并呼吁尽快研究全国标准化的问题。“政府采购的标准化，过去叫规范化，规范化更多的是从立法角度来理解，即从没有法律到有法可依，用法律来规范政府采购相关活动和人员的行为。但标准化涉及政府采购操作过程中的每一部分。”刘慧举例说，“采购方式应当有标准模式：假如政府采购竞争性谈判大体分为5个步骤，全国就应该都是5个步骤，规范每一步应当做什么，怎样做，使采购人和投标人都清楚自己该作什么。不同地区之间不能有很大差别。在实际活动中，采购人员去参加谈判时应持有一个类似《操作指南》的本子，指南明确谈判内容，即应该谈什么，不应该谈什么。如，不应该谈价格，应该谈技术标准，而技术标准的口径是按国家标准、地区标准还是国际标准也需要进行统一。地区和行业之间的特色可以体现在采购方式的选择上，如特殊产品和高技术领域可以使用灵活一些的采购方式。”在对一些国家以及联合国的产品分类以及我国的相关产品标准进行比较研究后，刘慧认为，我国的标准化工作和政府采购标准的制定还有很多空白点。“比如椅子这个产品，是叫家具还是叫木制品，或是归属为金属制品？同样一个产品，我国的标准和国际标准可能是两套语言。除了产品标准，政府采购的标准还包括专家分类标准，是按照学科还是按照其所从事的职业行业来分类？可以说标准化是一个很大的课题，目前我国政府采购的一些标准可以解决一部分问题，但是从全国来讲，对产品制定统一科学的标准的基础薄弱，有的部门不得不通过制定自己的部门标准来解决，但将来怎么办？特别是在政府采购电子化建设过程中按照什么标准？”刘慧认为，标准的制定是否合理需要在政府采购执行过程中检验，但今天制定的标准需要为将来的变化留有空间。

近年来，政府采购电子化成为我国政府采购实践中出现的新事物，也是采购管理和操作程序中迅速普及的手段之一。刘慧在研究政府采购电子化国际规则的发展趋势的基础上，对我国政府采购电子化法规建设与制度改革进行了深入的思考。“将来做电子化将包含很多个数据库，包括专家库、产品库、信息库、供应商库等等，这就需要有标准化的分类。”她分析说，“政府采购电子化的健康发展的基础是标准化，包括政府采购过程、环节、内容等相关信息的标准化，货物、工程和服务产品、项目的标准化，供应商、承包商信息的标准化，注册登记的标准化，各种统计口径的标准化，电子档案输入和储存的标准化，政府采购程序和操作的标准化等等。以产品为例，货物按照通用设备、专用设备等分类，每个分类都有代码。办公家具应归属于通用设备里，而有的省不按照上述标准执行，把家具单设一类。如果每个地方都按自己的标准操作，就会出现混乱，无法衔接。”

针对这一问题，刘慧建议，应以法律的形式规范我国电子政府采购和电子信息的标准。她还提出，政府采购电子化要有安全执行的标准。政府采购电子化的重要要求之一是必须具有高度的安全可靠性。为了保证国家核心机密的安全，有必要建设若干个独立于互联网的专网。但是专网建设过多会给信息系统的资源共享造成许多壁垒，同时，扩大了重复建设的问题，也给中央政府为监控和决策而获取信息带来诸多不便。因此，应当设定电子化政府采购信息安全的级别，制订具体的安全标准，以便于安全评估、审计和管理。从世界其他国家的成功经验看，规定和标准越是详细，日常信息安全的防范越容易。关键是在全国建立统一的防范、管理标准。

“但由谁来实现标准化、怎么建设标准化、标准化如何进行统一，是需要进行研究和解决的问题。我认为，政府采购电子化建设不是哪一个部门或哪一个行业可以单独完成的，需要一个系统化机制进行推动。”刘慧说，“政府采购标准的制定是深化改革的契机。过去抓的是一些突出的重点环节，而现在要从根源上着力。抓好标准化，会为以后的政府采购发展打好基础，政府采购管理的水平也将得到提升。因此，今后政府采购改革的核心应从标准化开始。”

3、专业工作需要专业人才

政府采购人员的知识结构应是一个“倒三角形”结构，越在最高的位置上需要掌握的知识面越广。管理者要全面了解和掌握政府采购的难点，及时解决问题并对法律规章提出准确的完善和修改意见。

在政府采购研究与教学的实践过程中，刘慧一直关注政府采购专业化职业化的发展问题，近年来多次参加国际会议给她留下了深刻的感受：“2009年在葡萄牙的国际研讨会上，不少专家提出政府采购人才缺乏问题。这个议题在2010年韩国首尔的第4届国际公共采购大会也极为突出。在政府采购国际研讨会中比较普遍的议题包括政府采购采购经济学、政府采购电子化、政府采购立法等诸多话题，其中有一个很重要的议题就是政府采购职业化，这里所说职业化的人才，不仅包括人才的培养，还有如何在政府采购领域聚集各类专业人才。过去普遍认为，像我国这样的发展中国家缺乏政府采购人才，但实际上连美国都提出缺乏专业化的政府采购人才。”刘慧分析说，“政府采购越往纵深发展，我们越发现，这是一个非常专业化的工作，一定要有职业化的人才去做相应的工作。回到前面提到的政府采购需求的确定上，比如给整个办公楼进行打印机配备，是否每个办公室都配一个打印机，还是通过联网的方式只给一层楼配备若干个，类似这样的工作都需要专家型的人才来研究。我们可以通过职业化的方法来解决政府采购中存在的问题。”

什么是职业化的政府采购人才？政府采购监管人员和政府采购具体执行人员是否在知识结构上有所差别？刘慧表示，我国实行管采分离，然而无论是政府采购监管部门还是操作部门，要做的工作是一样的，都属于政府采购范畴。她认为：“政府采购人员的知识结构应是一个‘倒三角形’结构，越在最高的位置上，需要掌握的知识面越广。管理者要全面了解和掌握政府采购的难点，及时解决问题并对法律规章提出准确的修改和完善意见。”

近年来，我国明确提出了研究建立政府采购从业人员职业资格制度，对采购单位、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等从业人员实行持证上岗和执业考核，推动政府采购从业人员职业化的进程。刘慧表示，如果将来政府采购监管部门进行职业资格的认证和培训就不应分管理人员或者操作人员，而应该是一个开放的模式，建立更科学更合理的人才机制。

下期预告

节能、环保理念风行世界，政府采购政策如何更有力地推进这一价值目标的实现？下期《“十二五”•理论前瞻》将刊登中央财经大学法学院教授曹富国对政府绿色采购的解析，敬请关注。

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