集采机构内控专题系列报道-投标保证金管理篇

编者按：风险总乐于与“钱”相伴。在实践中，旨在约束供应商行为的投标保证金在集采机构面前却成了一块“烫手的山芋”。集采机构如何防范投标保证金的风险？本期集采机构内控专题系列报道关注投标保证金管理问题。

投标保证金管理的“雷区”

■本报记者田冬梅

在政府采购招投标中，投标保证金条款是对供应商参与政府采购的一项资格要求，供应商的投标文件如果没有对采购文件中的投标保证金条款进行响应，会导致投标无效。

“投标保证金在政府采购活动中的作用之一，就是以投标人所交纳的货币或投标人商业信誉为担保，确保其在政府采购活动中遵守相应的法律、法规及相关政策。一旦投标人在政府采购过程中违反相关程序及存在不诚信事实，所交纳的投标保证金将不予退还。”内蒙古自治区政府采购中心相关负责人表示，这种对投标保证金的处理方式，实质上是对投标人因其在政府采购活动中违反政府采购程序的一种带有惩罚性的经济制裁。然而，在实际操作过程中，却因为相关程序不顺畅、法规不健全等，很难真正发挥出其应有的效力和约束力。

交纳与返还中的“雷区”

“投标保证金可以采用现金支票、银行汇票、银行保函等形式交纳。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）对投标保证金的交纳形式做出了如是规定。

“投标保证金的交纳对集采机构而言不仅是工作量上的增加，更是潜在风险多发的‘雷区’。”内蒙古自治区政府采购中心相关负责人向记者分析了每种收取方式存在的不同风险：现金是经济交往中常用的交易方式，但是作为投标保证金的递交形式有很多弊端。如对点钞人员及验钞机提出更为严格的要求，谨防假币风险，而且也在很大程度上影响招投标的进展速度等；支票相比于现金现场风险较小，但是返还过程比较繁琐，一旦过期或者是没有能够及时返还，审计风险将大大增加。

“鉴于此，我们中心一般只接受银行电汇、支票倒存和现金入账。”内蒙古自治区政府采购中心该负责人强调道。记者在翻阅内蒙古自治区政府采购中心的几份招标文件中，都看到了这样的表述：保证金须以银行电汇（异地企业）或支票倒存（本地企业）的形式交付、投标人须以银行电汇或现金入账的形式交付，本市供应商可凭投标保证金卡投标，如投标保证金卡不足本次招标要求的金额，需另外补齐。该负责人认为：“采用这些方式也在一定程度上方便了投标人。”

接受记者采访的其他部分采购中心相关人士也表示，对于投标保证金的收取一般多以银行电汇、现金入账等方式收取。然而，在部分地市一级仍然存在以现金为主的现象。“每年，我们都会接受审计厅的审计，从招标程序、中心收支等全方位的审计。”宁夏回族自治区政府采购中心相关人士告诉记者，政府采购中心面临的审计压力也是很大的。因此，要把费用收取和返还方面的风险尽量减到最小。

没收保证金的尴尬

“投标保证金实际上是对投标人违背诚实信用原则的一种惩罚。”某地政府采购中心一位不愿透露姓名的人士表示，能够对投标人的投标行为产生约束作用是投标保证金最基本的功能。弥补招标人的损失、督促招标人尽快定标、从一个侧面反映和考察投标人的实力等也是投标保证金的延伸功能。然而，现实的执行情况却让投标保证金难以被没收。

据该负责人介绍，招标文件中规定不予退还的投标保证金究竟是该归采购人、采购代理机构，还是归于国库，在财政部第18号令中并没有明确的规定。而实践中对这笔款项的归属，集采机构的做法也不尽相同。同时，由于集采机构是非营利事业法人，很多地方的账户在财政主管部门的监督下实行收支两条线，没有开立专用的保证金专户。

“没有财政专户，没收后的投标保证金反倒成为一种负担。”在采访中，部分采购中心的人士向记者表示，由于没有财政专户，没收后的保证金成为“烫手的山芋”，不知道该放到哪里。而如果尝试取消投标保证金，对投标人又没有了制裁的措施。这种状况让部分地区的政府采购中心陷入两难的境地，同时也导致投标保证金流于形式，很难真正发挥其应有的效力和约束力。

亟待法律突围

内蒙古自治区政府采购中心相关负责人认为，对于投标保证金的管理，应该从国家层面实现源头上的治理与规范。

“目前，投标保证金停留于规章这一法律效力层面上的文件，由于描述得过于模糊，缺乏执行效力，同时也显得投标保证金的法理深度不够厚重，无法可依。”该负责人进一步强调道，国家层面应该从规范采购程序、约束采购行为的角度出发，尽快对投标保证金提交的程序、数额、时限、支付及返还方式、接收人、管理人、相关责任追究等方面进行法律规范，增强投标保证金的法律效力，让招标人和投标人都有法可依，有据可凭，有章可循，使投标保证金的管理走上法制化、规范化的轨道。

此外，业内相关专家也表示，《政府采购法》中并没有关于投标保证金的相关规定，只是在财政部第18号令和国家7部委30号令《工程建设项目施工招标投标办法》中做了简要规定。同时由于目前我国政府采购制度正处于一个建设和完善的阶段，所以关于政府投标保证金的管理问题，要逐步从法律和法规上进行完善和规范，国家层面的法律应该对投标保证金做出相关规定，增强保证金的法律效力。

记者观察

如何提高投标保证金的“含金量”

■本报记者田冬梅

投标保证金在政府采购活动中的“含金量”不可低估，不少政府采购从业人人员认为，投标保证金对于督促投标人依法依规参与政府采购活动具有比较好的实际效果。然而，在政府采购的实际操作中，投标保证金却又成为政府采购执行机构的“麻烦事儿”：提交方式复杂多样，交纳、退还保证金手续麻烦，没收后的归属也不尽相同。

在这种情况下，不少地方开始探索对于投标保证金的多元化管理。比如，以内蒙古自治区政府采购中心为代表的集采机构探索实行了投标保证金卡制度，在一定时期内，拿到保证金卡的供应商在每次开标前向政府采购中心出示就能完成保证金交纳手续。安徽省合肥市则尝试实行诚信保证金制度，即对具备一定资质条件的供应商在经申请并获批准后向政府采购中心缴纳的一定数额的保证金，作为其在确定的有效期限和核定的限额内参与各种方式政府采购项目招投标活动的投标保证金。

尽管这些举措在方便供应商的同时，也提升了集采机构的执行效率，并有效实现了风险的规避，但是笔者认为，投标保证金的规范化管理重在治本、治源。

当前针对投标保证金的法规比较笼统，部门规章位阶较低，因此需要从国家层面进一步完善相关法律法规，从规范方法步骤、明确责任范围、统一操作模式的角度出发，对投标保证金交纳方式、标准、监管、罚没等方面做出明确细化的规定，从制度上对投标保证金管理进行约束。唯有如此，才能从根本上提高投标保证金的“含金量”。

链接

各地投标保证金管理的有关做法

内蒙古自治区政府采购中心

交纳方式：（一）本市供应商可在一个年度内，一次性自愿交纳投标保证金人民币1万元即可办理投标保证金卡，如保证金金额在1万元内（含1万元），在每次开标前向政府采购中心出示，不需再交纳投标保证金；如要求提交的保证金金额超过1万元时，则在出示保证金卡同时，补交差额。（二）外地企业或本市未办理投标保证金卡的供应商，须在开标前按照招标文件要求的金额以银行电汇或支票倒存的形式足额向政府采购中心账户汇存入投标保证金，不直接接受以存折、银行卡、银行保函、支票、现金等形式交纳的投标保证金。

投标保证金的退还：投标保证金卡的有效期暂定为1年，到期作废或重新申办；以银行电汇形式交纳投标保证金的，在确认所交保证金款项已进入政府采购中心账户的情况下，中标人在中标通知书发出和政府采购合同签订后,落标方在公告期结束无疑义后，凭投标保证金收据和有效汇款信息5日内无息退还。

黑龙江省政府采购中心

收取程序：对经常参与政府采购招投标、具有良好信誉记录的供应商，采购中心采取与其签订协议方式，每年只收取1次投标保证金，即：凡是年度内经常参与省政府采购中心招投标的供应商，于年初一次性交纳2万元作为投标保证金。年内参与政府采购招投标活动时，不再另行收取投标保证金，年度终了对账后统一清退。不经常参与政府采购招投标的供应商，在参与具体项目的投标时，应按投标报价的1%交纳投标保证金。

清退程序：采用一次性交缴投标保证金的供应商，如果在年度中要求清退投标保证金，供应商持本单位开据的申请和往来收据可以向采购中心提出申请，采购中心审核后办理退款手续。采用一次一交缴投标保证金的供应商如果未中标（成交），在接到落标通知５个工作日后持本单位开据的往来收据到采购中心财务办理退款手续。投标保证金退还时一律不计付利息。

河北省省级政府采购中心

收取办法：在购买采购文件时，一次性提交1万元。凡递交了投标保证金的政府采购供应商，在参加所有河北省省级政府采购中心组织的政府采购活动时，不再另行提交投标保证金。投标保证金的提交可以是转账方式，也可以是现金方式，但以现金方式交纳须按要求存入指定开户行和账户。

投标保证金的管理：所有政府采购供应商递交的投标保证金纳入专户进行统一管理，作为本公司在省级政府采购中心的长期投标保证金。投标结束后，供应商也可随时申请退还投标保证金，经核实无误后，省级政府采购中心将在5个工作日内无息退还。再参加政府采购活动时，则需另行交纳同等金额的投标保证金。