采购人是政府采购利益的守护者

工作中来·采购人的权利与约束 ①

采购人是政府采购利益的守护者

■ 彭时明

采购人是由《政府采购法》界定的特殊的市场主体。其市场主体地位决定了采购人与其他市场主体一样，享有独立的、自主的、完整的民事权利。采购人的权利是法人权利，与其承担的责任密切关联，由《政府采购法》等相关法律法规、规章和规范性文件规定和约束。

由于政府采购具有公权背景，涉及公共利益，所以采购人的权利有别于一般意义上的法人权利，其边界应该更清晰，受到的约束应该更严格。

在政府采购中，采购人是采购活动的主导者，是政府采购利益的承载者和守护者，对采购项目负首要责任。采购人的每项权利背后，都对应地承载着一项义务，担负着一份责任。在政府采购活动中，采购人至少拥有下列权利：

权利一：提出采购需求，确立采购项目和申请核准采购方式

政府采购项目源自采购人为了履行职责、开展工作、实现目标而产生的对货物、工程或服务的需求。采购人有权提出采购需求，向财政部门申报立项。其采购需求在满足职能或工作需要的同时，还应当满足政府采购的政策功能的实现。

采购人有权依据采购项目情况，按照法定采购方式的适用条件，拟定采购方式并向政府采购监管部门申请核准。（参见《政府采购法》第2条、第8条、第9条以及第3 章）    

权利二：自行或委托制定项目要求、编制项目预算

项目要求和项目预算，是采购项目立项审批所必须具备的基础条件。

在工程建设项目中，提出项目要求（设计）和编制项目预算需要相应的资质，采购人通常没有相应的资质，因此将设计和预算编制委托给专业的设计和造价咨询机构承担。货物和服务项目则不同，其要求和预算目前多由采购人自行编制。由于国家对货物和服务没有制定统一的定额和标准，采购人大都不具有相应的专业能力，不掌握行业动态、技术走向和价格行情，在制定项目要求和编制项目预算时，往往依赖特定供应商所提供的参数和价格。

笔者建议，对货物和服务采购项目，采购人宜采用工程采购的做法，只行使方案比选与决策的权利，而将市场调查、技术遴选、价格评估和方案编制等事务委托给政府采购咨询服务机构。采购人通过对咨询成果做比选决策，行使制定要求和编制预算的权利。(参见《政府采购法》第19条)

权利三：自行或委托采购代理机构采购

采购人自行采购，必须符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第12条规定的条件。采购人具有行政或事业性质，依照职能管理采购项目。但采购标的物的专业属性和组织采购活动的专业能力，通常并不在采购人的职能范围内。相对具体的采购人，大多数政府采购项目是偶发的，采购人没有机会、也没有责任建立专业的政府采购队伍，很难具备法定的自行采购条件。所以，自行采购多为特例。

采购人委托办理政府采购事宜，被委托的采购代理机构必须具有合法有效的代理资格，具有与采购项目相应的资质等级。采购人的部分权利，可以授权代理机构代为行使。（参考《政府采购法》第18条、第19条；《政府采购代理机构资格认定办法》；《民法通则》第64条）

权利四：自行选择采购代理机构

自行选择，是指采购人按照自己的意愿，独立自主地选择采购代理机构。这是采购人的一项基本权利。采购代理对采购质量、效率、过程和结果有重大影响，采购代理行为的后果由采购人独自承担或连带承担。采购人的权利、义务和责任并未因委托而发生转移。

任何单位和个人用任何方式为采购人指定代理机构都是违法的。但法律并未对指定代理机构的违法行为制定罚则。反过来讲，采购人接受这种指定并不违法，只是指定人并不为代理过程、结果和代理的违法行为承担任何责任。

采购人选择代理机构，应当以能力、信誉和服务为导向，不应当以关系和利益为导向。（参考《政府采购法》第19条）（待续）  

（作者单位：海南菲迪克招标咨询有限公司）