徐焕东：政府采购科学化应从需求管理开始

编者按：

连锁式的“天价”采购事件余音未绝，买苹果iTouch4当U盘、给退休干部买按摩椅等事件接踵而至。这些实践问题进一步引发了业内对于政府采购制度的思考，也激发了理论界对“十二五”政府采购改革的新思维。那么，理论专家眼中的政府采购改革的重心在哪些方面？近日，本报记者采访了中央财经大学政府管理学院教授徐焕东。

买一台3万元或者4万元的电脑，凭什么说是买贵了？依据是什么？缺乏评价的客观标准，很难对这些问题做出是非判断。这是当前制度设计的一个真空地带。——徐焕东

■本报记者田冬梅

“天价采购也好，买苹果iTouch4当U盘、给退休干部买按摩椅也罢，这些事件都暴露出政府采购制度设计中存在的最核心的问题，即缺乏对采购需求的有效说明和控制，对该不该买、为什么要买这个环节的规范和约束不够。”中央财经大学政府管理学院教授徐焕东在接受《中国政府采购报》记者采访时，选择从这样的一个视角切入来谈政府采购制度改革问题。

“2011年是‘十二五’的开局之年，我国政府采购制度将迎来全面改革的第13个年头，《政府采购法》也已经走过8年的岁月，既取得了很大的成绩，也存在亟待完善的地方。但不管怎样，的确到了该好好回头评价和思考的时候。”这位见证了我国政府采购制度改革与发展的理论专家对当前政府采购改革有着这样的认知，只有国家层面从整体上对政府采购有一个准确的定位，从体制机制上进行全面协调，才能解决当前政府采购执行中遇到的诸多深层次的问题。而在众多需要完善的内容中，建立和强化需求管理，是实现政府采购科学化的重中之重。

科学化管理应从需求环节抓起

目前我国政府采购相关法律和制度设计的重点，是对采购过程的约束和规范，即对具体采购环节、对政府采购过程与方式的规范和管理，而真正的政府采购科学化管理应该从该不该买、买什么这个需求环节开始。

从天价电脑到法院采购按摩椅，近几年来围绕政府采购方面的高价与高功能的舆论从未消停，政府采购在需求及价格方面、采购结果方面往往成为舆论质疑的重点。但在徐焕东看来，发生在政府采购中的类似事件，其原因很复杂。但其中很重要的原因还是我国政府采购制度规范的内容、范围及重点方面与大家所理解的情况有偏差。

“目前我国政府采购相关法律和制度设计的重点，是对采购过程的约束和规范，即对具体采购环节、政府采购过程与方式的规范和管理，而真正的政府采购科学化管理应该从该不该买、买什么这个需求环节开始。”徐焕东认为，当前，我国政府采购制度暴露出不少问题，但最迫切的还是要填补法律制度在需求管理环节的空白。政府采购最终是为了恰当地满足政府部门履行公共职责的需要，首先是要科学地解决好采购什么、采购多少、为何采购的问题。而实际上，目前我国的政府采购法律制度基本上没有这方面的内容，也没有明确赋予监督管理部门这方面的职能。

“因此，‘十二五’期间，在促进政府采购管理科学化与精细化的主旋律前提下，重点增加需求管理的内容，的确是需要重视的问题。”徐焕东说。

科学的需求管理至少应该包括以下方面的内容:一是科学的需求说明，即准确地说明需要什么。买苹果iTouch4当U盘显然是没有解决好需求说明问题；二是需求论证，对于所采购的功能，通过论证，确认是否的确为履行公共职能所需要。法院购买按摩椅是否必要，就是需要论证的问题；三是需求的整合与规划，有些需求可能的确需要，但是，可能存在部门内部、多部门之间的重复采购、通过整合与规划，可以减少不必要的过剩的采购。

建立政府采购的需求标准控制体系

需求管理具体落实需要建立需求标准控制体系。有了标准才有评价、考核和控制的依据。]

“买3万元或者4万元一台的笔记本，凭什么说买贵了？依据是什么？目前人们只能凭直观和常理判断。问题是至今没有采购配置标准。在这种情况下，监管部门怎么管理，凭什么管？这也是当前制度设计的真空地带。”徐焕东提出了这样的问题。

需求标准控制体系是对政府部门使用的多数通用产品建立严格的配置标准。目前我国主要对政府机关公务用车的使用实行标准控制，其他大量的通用产品采购都缺乏基本的标准控制。如电脑和各种信息软件、家具、会议服务等，没有限定的采购标准。徐焕东表示，对于采购人而言，采购中总会自觉不自觉地产生高标准、高档次、高功能的追求冲动。特别是在支出由公共经费负担、部门自身利益强化的情况下，没有多方面的标准控制和审批控制，这种冲动更容易发生，且更容易变为现实。

“因此，建立需求标准控制体系，是政府采购需求管理科学化必不可少的内容和环节。有了标准，采购才有了衡量和监管的依据和尺度！”徐焕东说。

徐焕东认为，政府采购标准控制体系，重点应该包括３个方面的内容：首先是需求的功能标准，形成一切从必要功能出发的原则，以满足基本功能和必要功能为目标，建立功能需求控制标准，如目前汽车采购按照排气量、电脑按CPU、内存空间等内容制定功能标准；其次是价格控制，重点在于单价控制，如汽车采购必须在何种价格之下。去年曾引起社会关注的贫困县检察长乘坐100多万元的专车，显然成了高功能、高价格的典型；再其次是预算总额控制。虽然有功能和单价控制，但仍然要强化采购预算总额控制，如汽车功能和单价都在标准之内，但采购的数量超过实际需要，同样需要严格控制。目前已经有了政府采购预算要求，但预算总额的控制标准还不明确，人大等对于政府采购预算的监督管理还处于比较初始的阶段。

“只有各种标准明确，采购需求的确立、预算编制和执行、采购结果的评价与考核才会有依据。”徐焕东说。

明晰需求管理的权限

如果天价采购是事实且有过，那是谁之过？目前制度缺乏明确界限。“十二五”要不要解决此类问题？

天价采购到底是谁之过，谁该负责人们并不清楚。徐焕东认为，如果没人承担这类行为引起的后果和责任，天价采购是不可能杜绝的。

从本质上讲，解决政府采购什么、采购多少、为何采购等问题，主要取决于纳税人的公共需要，纳税人应该有知情权、参与权和发言权。更重要的是，需要建立纳税人和社会公众参与和制约的合法渠道。但是，很显然，目前我们严重缺乏这样的渠道。按照目前的体制，财政把公共资金分配到各行政、事业、团体单位，法律将这些单位界定为具体的采购人。采购人单位买什么、买多少，没有国家标准控制，虽然部分地区编制了政府采购预算，要求人大或者相关部门审批，但实际上对政府的资金预算审批也基本停留在粗略、简单的状态，更不要说对于采购预算的审批和控制。

而另一方面，从目前的政府采购法律制度看，对于需求管理基本没有涉及，还谈不上规定谁对天价采购、非必要功能采购负责。政府采购结果是经过多个环节、包括采购人、采购机构、采购监督管理部门等多种主体参与下形成的。现状是采购需求主要由采购人单位掌握，采购机构接受委托实施，采购监督管理机构主要是管理采购方式、采购过程，并没有要求管理采购人的具体需求。由于没有明确究竟由谁负责，人们议论之余，也不明白为何如此，这本身就说明政府采购制度设计存在问题。

“因此，在未来的制度设计和完善中，必须要解决好这类问题。”徐焕东表示，需求管理科学化的重要内容，就是要明确谁对需求说明、需求论证、需求确定负责任。目前出台的《政府采购法实施条例》征求意见稿中，规定采购需求说明由采购人和集中采购机构协商确定，如此规定实际上已经将采购需求这种涉及社会公共利益的重要内容置于公共监督和控制之外了，这种确定的责任是什么？是很有必要再讨论的。

“可以说，在建立政府采购需求由社会公共参与和可控的前提下，明确需求管理的责任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。”徐焕东说。

拓范围与增力度同样是当务之急

进一步规范采购操作、拓宽监督管理范围、加强监督管理的力度、建立政府采购监督管理专门机构，应该是解决当前采购中诸多问题的必然选择。

徐焕东表示，我国目前的情况是，政府采购监督管理范围主要限于集中采购目录内和限额标准以上的部分货物与服务采购，采购监督管理机构也是按这种职能设计的。但是社会公众并不认可，对于社会大众而言，政府花钱购物，就是政府采购。哪一样没有管理好，都应该是政府的责任，不管具体由谁负责。事实上，政府采购的确应该是个大概念，应该包括工程、货物、服务在内的相对全面的管理，特别是应该逐步实现从需求提出开始，到验收、资产使用和报废为止的全面管理。而且，必须声明的一点是，由于现代信息技术的高度发达，实现这一点并不困难。

由此，可以看到我国现实政府采购管理科学化中出现的困境：一方面，目前制度规范的政府采购范围相对狭小，过程也主要局限于购买环节，政府采购监督管理部门设在财政局下面的处室，人手很少。由于事多涉及的面极广，整天忙得团团转，基本没有精力实施具体管理；而另一方面，政府采购又广受社会关注，人们对于政府采购规范与科学化要求很高，几乎要求所有以政府公共资金发生的购买都必须规范合理。在这种管理范围、权限、力量有限、社会要求和责任却很大、要求很高的情况下，必然产生严重冲突。

因此，徐焕东认为，在未来５年，国家至少应该着手考虑两个方面的内容：一是建立完整的、全面管理的大采购管理体系。即将政府采购规范的范围拓宽，结束目前工程与货物服务管理不统一、多头管理、分散执法等情况；二是以现代信息管理技术为基础，建立功能强大的政府采购监督管理与操作实施体系。对于政府采购从需求提出、需求论证、预算编制、操作实施、验收管理等，全过程实施监督与控制。

“与此相适应，应该建立功能强大和能力实力到位的政府采购全面管理机构，对我国每年数万的采购性支出进行科学管理。既保障采购的功能真正符合人民需要，又保证相对低成本和高效率，有效实现各项政策功能目标。这才符合我国以公有制为基础的特殊国情要求。”徐焕东肯定地说。