可持续采购理念贯穿政府采购全程

欧盟、英国公共采购考察报告(4)

可持续采购理念贯穿政府采购全程

——欧盟、英国公共采购的启示与借鉴

■ 贾康 刘军民 王桂娟

◎建立以最终绩效为导向的采购原则

欧盟、英国对政府采购的规范性要求很多，但其核心原则只有一条，即“物有所值”。该原则是对政府采购目标的规定，不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行、维护成本，以及在商品生命周期结束后的处置成本，如对环境、健康和安全的影响等。在保证采购结果能“物有所值”的原则下，可以对采购方式进行非常灵活的选择。

近年来英国还将可持续采购的理念贯穿整个政府采购过程，放弃单纯依靠价格决定中标的采购模式，在采购中使用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商，激励可持续产品市场并推动社会的可持续发展。正是在“物有所值”的原则指引下，英国政府采购才可以突破既有采购原则（强调初始采购成本节约）的一些藩篱，从更广、更长远的视野来执行采购，从使用全生命周期成本和效益等视角来综合评标，这样不仅使采购创新产品和技术方案成为可能，也可使采购决策更加科学。

我国政府采购的基本原则是：公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则，强调的重点是采购过程的成本控制与节约。虽采购过程对采购结果的影响重大，但过度强调过程，有可能使整个采购过程陷入形式化，还会增加采购成本和降低采购效率，即只追求程序合格、过程规范而不注重结果，在实践中，这方面的负面案例有很多。

◎最大程度地实现公开透明

欧盟、英国对政府采购程序有非常严格的要求，如在英国所有的超过1万英镑以上的采购都要上网发布，同时最终授予合同的具体条款也要公布，此外对于采购方式的应用也有严格要求。通过透明公开的程序，鼓励尽可能多的合格供应商参与，可以有效地防止“共谋”和串标、围标等不良现象。在欧盟、英国，关于政府采购质疑和投诉比例一直很低。

我国政府采购实施以来，由于信息不对称,供应商之间的合谋串标、围标等现象屡屡出现，严重地违背了政府采购基本原则。以实行竞争性谈判方式的政府采购项目为例，由于参加竞争谈判的供应商名单往往由项目使用单位推荐，再加上项目使用单位出于方便自身工作等原因，为使原供应商继续中标，往往选择几家与原供应商有工作业务联系的供货商共同参与竞争性谈判，导致某些政府采购项目最后成交时，出现政府采购成交价与项目预算基本相同或差别不大的情况，造成围标或串标现象的出现。

◎多种灵活方式鼓励中小企业参与

通过政府采购形式扶持中小企业发展是目前各国比较普遍的做法。英国政府明确确立了25%的政府采购合同应授予中小企业的战略目标，这并不是说要求各部门将一定比例的采购合同预先留给中小企业，而是要促进采购主体尽可能地充分运用已有的政策尽可能地扩大中小企业的参与度。从2011年3月起，所有的中央政府部门都被要求公布使更多的中小企业参与到本部门采购合同中的目标和措施。为此，英国采取了合同分包、精简采购程序等诸多手段来促进中小企业参与政府采购市场，并取得了较好的成效。

我国《政府采购法》第九条提出了政府采购应当有助于实现促进中小企业发展等目标，但长期以来，缺乏具体目标和行动计划，缺乏相关的配套法规和有效的政策实施手段。2011年底，财政部、工信部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号），要求从2012年起，负有编制部门预算职责的各部门，在满足机构自身运转和提供公共服务基本需求的前提下，应当预留本部门年度政府采购项目预算总额的30%以上，专门面向中小企业采购，其中预留给小型和微型企业的比例不低于60%；对于非专门面向中小企业的项目，对小型和微型企业产品的价格给予6%-10%的扣除，用扣除后的价格参与评审；并鼓励采购人允许获得政府采购合同的大型企业依法向中小企业分包。应该说，这些规定体现了重大的政策进步，未来的关键是要确保其执行力。笔者建议：一是应提升这些规定的法律层级，比如将之上升到《政府采购法实施条例》和《中小企业促进法实施条例》中去。二是加强政策实施评估，对照目标对采购部门落实中小企业采购情况进行检查和评估，辅以必要的奖惩机制。

◎引领和激励企业技术创新

政府采购作为政府需求管理政策，可以通过需求的拉动作用，促进全社会对高技术产业的研发投入，引导高技术产业发展的速度和方向。具体来说，主要包括以下几个方面：一是政府作为高技术产品的重要用户，为高技术产品提供稳定市场。二是政府作为高技术产品的先行用户，反馈使用信息，促进高技术产品加快发展成熟。三是政府可以在高技术产品采购过程中，制定产品标准、质量，引导企业自主创新的方向，使其更符合国家的产业政策。

我国政府自2011年7月1号起停止执行2007年颁布的自主创新产品政府采购相关办法。事实上，通过政府采购来支持和激励企业创新是国际上的一项通行做法，如英国的竞争性谈判采购方式、远期采购合约方式、中小企业创新计划等都取得了不错的成效。我们不能因噎废食，还应积极寻找支持科技创新的政府采购并与国际采购规则兼容的支持方式，更多地将政府采购与培育新兴产业相结合起来考虑。

◎“责权利”有机结合

英国政府采购实行的是分散化的体制。各部门自行制定采购计划，即“谁需要谁采购”。在这种体制下，采购评标结果由采购机构和采购专家组成的评审小组决定，且采购机构有权剔除采购人代表中与多数人意见不一致的打分或意见，实现了采购者与使用者、采购权与使用权的合一。这种评审制度将“责、权、利”三者结合起来，充分保证采购目标的实现。

我国政府采购以实施集中采购为主的模式，这虽有助于节约采购成本和集中实现国家调控目标，但同时也存在着集采机构采购权利与义务不对等、采购权与使用权相脱节以及采购程序僵化带来效率低下等诸多弊端。另外，目前我国政府采购实行的是第三方专家评审制度，也就是说项目中标决定权在评审专家手上。经过多年实践，这种“有权、有利而无责”的第三方专家评审制度的缺陷越来越明显。

另外，在质疑、投诉和申诉方面，英国将质疑与投诉两者合一，即如果供应商对结果有异议，可以用口头或书面形式向采购机构提出异议，如对采购机构的答复不满意，即可以直接向法院提起诉讼（但在英国政府采购领域很少有诉讼发生）。其过程简单，采购效率也得以提高，这从另一方面也降低了采购成本。目前我国的质疑与投诉程序基本是：供应商如对结果有异议，须先向采购机构提出质疑，如对采购机构的答复不满意，须向同级政府采购监管机构进行投诉，如对政府采购监管机构的答复也不满意，可以向上一级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。我国在质疑与投诉方面要花费较多时间和精力，并延长了采购时间、增加了采购成本、降低了采购效率。

（作者单位：财政部财政科学研究所）