采购代理市场：管人还是管机构

栏目：代理风采时间：2014-02-21 10:58:50　发布：管理员分享到：

■ 本报记者张静远

管机构还是管人？亦或是两者齐抓共管？

某市财政局政府采购办公室小李最近遇到一个令他迷茫的事儿：某次监标，她看到一位代理机构从业人员在评标现场接听电话，而她除了制止，没有更有效的办法，令她很无奈。

由于目前对代理机构的监管方式是资质管理，代理机构拿到资质以后就可以代理项目，可是后续是否规范执业该怎么管？

怎么管机构

小李的无奈，江西小熊有同感。该省财政厅印发了《江西省政府采购代理机构管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）、《江西省政府采购代理机构行为规范》（以下简称《行为规范》）2个文件，覆盖资质管理之余的其他代理机构管理内容。其中《行为规范》详细规定了代理机构在每个环节应遵循的行为守则，《暂行办法》规定了具体考核、处罚办法等。

照理，这么严格的管理方案应该能够行之有效了吧，可小熊表示：制度是死的，人是活的。“《行为规范》中不可能罗列像小李描述的在评标现场接打电话这样的行为，一个管理办法怎么可能涵盖所有的违规现象？”小熊说。

像江西这样直接通过制度来管理代理机构的做法较为普遍，例如山东省就是通过《山东省政府采购代理机构考核办法》、《山东省政府采购代理机构不良行为通报暂行办法》2个文件来进行管理。“总体来说，通过制度管代理机构的做法还是很有威慑力的。”山东省滨州市财政局政府采购办公室主任高成明说。此外，各地还有一些规范各类采购行为的行政文件也对代理机构管理起着一定作用。

湖南省国鼎招标咨询有限公司董事长柳艳柏认为，这些监管制度之所以会产生威慑，其根本原因在于制度背后的措施，如在一些地方，代理机构如果考核不合格，就要进行整改或学习一段时间，而这期间是要被停业的。

通过管机构来管人

除了对机构进行管理，不少地方还有专门针对从业人员的监管方案。

辽宁和山东两省是这类做法的典型代表。两省分别通过《辽宁省政府采购代理机构资格认定管理办法》、《山东省政府采购代理机构从业人员持证上岗管理办法》规定了本省需组织统一培训与考试，并为考试合格者颁发相关资格证书，并要求代理机构从业人员持证上岗。在辽宁，该证书上署有从业人员的姓名与单位，这意味着从业人员如果跳槽就要重新参加培训考试。相关工作人员告诉记者，这样做的目的是通过代理机构来管人。而在山东，无证或持他人证书或伪造证书上岗的，代理机构和从业人员均要受重罚。

上述两省虽有强势措施，但是其背后的尴尬却也难以道出：财政部就从业人员的监管要求仅在《财政部关于认真做好政府采购代理机构资格认定工作的通知》（财库[2010]133号）中提到“省级以上财政部门要定期向申请政府采购代理资格的机构人员进行培训，对通过培训的人员出具相关培训证明”。将培训证明变为地方执业证书的做法是否越权，业界已争论多时。

河南省、北京丰台等地对从业人员的管理则是融入代理机构备案中。北京市丰台区财政局负责代理机构管理的毛庆玲告诉记者，倘若发现从业人员违规操作，便可通过系统查明该从业人员的所在单位等信息。如果将违规行为通知其所在单位便可对从业人员造成威慑。据记者了解，这种通过个人信息备案延伸而来的威慑效果是目前各地较为普遍的做法。“毕竟我们没有权限直接管人，管人要通过管机构来实现。”毛庆玲说。

用市场的手段管市场

虽然一些地方行政文件规定了各类代理机构管理方法，但是由于缺少上位法的支持，一些风险难以规避：《行政处罚法》第8条规定，行政处罚包括警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证与执照等；第10条规定，行政强制措施由法律设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。北京齐致律师事务所律师马明德认为，一些地方要求违规代理机构歇业整改的做法难以排除变相行政处罚之嫌。

政府采购法律体系规定了代理机构资质管理办法，而没有规定代理机构的执业要求和管理措施。这难道是个法律漏洞？对于代理市场究竟该怎么管呢？

对此，清华大学教授于安表示，管代理机构要用市场手段而不是行政手段。“市场经济之下的行政法原则之一就是：市场能够解决的问题就应该交给市场来解决，而不应通过强制性的监管手段。依据市场规律，如果一家代理机构做得不够好，采购人就不会选择这家。代理机构应当在这样的市场选择中优胜劣汰。”于安说。

关于于安的说法，吉林一家代理机构的从业人员表示似乎现状并不那么理想化。“很多采购人单位选代理机构的时候，并不是选最规范的，而是选最听话的，或者最熟悉的。”

马明德表示，政府采购监管部门对集中采购机构与对社会代理机构的监管是有区别的。“采购监管部门与集采机构的关系，是行政体制内监管部门与被监管部门的关系。监管部门可以对集采机构实行各类考核、监督。而监管部门与社会代理机构之间并没有这样的监管者与被监管者的关系。法律规定的社会代理机构管理方式为资质管理方案，社会代理机构拿到资质后就可在法律允许的范围内自由从事市场活动。政府采购监管部门出于对市场管理的需求而设计对代理机构的管理，因此并不能像管理集采机构那样管理社会代理机构。”马明德建议，对于代理市场的收放，监管部门有两大利器：一是集中采购目录与金额，二是集中采购部门。

于安和马明德一致认为，代理机构行为规范的解决不应交由监管机构，而应通过采购人选择、代理机构自律与行业协会等市场因素来解决。据记者了解，湖南政府采购协会就将各类行为规范细化成积分管理办法，对全省代理机构进行积分制管理，并对通过积分评选出的优秀代理机构名单进行公示。“行业协会的评分结果对采购人单位的经办部门而言的确是可供参考的做法。”上海师范大学财务处处长褚贵忠说。

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