欧盟一体化进程中法国政府采购主体的调整

 

法国的行政法非常发达，被学界尊称为“行政法的母国”。然而，随着2004年3月31日欧盟第2004/17/CE号和第2004/18/CE号指令的颁布，面对欧盟扩大和细化政府采购主体的要求，先前法国国内法有关公法人的概念不仅在理论上难以适应，实务中也必须重新予以细化、归类，这一法典化过程不仅反映了对内制度的深化改革，而且阐释了对外开放的必要调整。

 

 

根据欧盟2004/18/CE号指令第1条第9款列举，采购机关分为以下4类。第一类是指国家，包括所有行政机关以及具有独立法人资格的组织和机构。国家对这类组织和机构的管理，或体现在其职能和组织构成方面，或表现在财政来源方面。

 

第二类是指地方行政机关。这类机关的定义与法国完全一致。

 

第三类是指“公法上的组织”。由于这一概念理论上的范围太大导致实践中难以执行，欧盟法院多次在其判例中予以明确，强调构成这一概念的3项标准。

 

第一项标准是这类组织必须是为了公共利益的需要而设立的，并且不得具有工、商业性质。对此，欧盟法院1998年1月15日审理奥地利国家印刷局及其子公司案件必须认定的问题是：奥地利国家印刷局并不具备行政职能，其活动属于商法调整的范围，而且其子公司也完全为了商业目的而成立的，那么是否应当比照公法上组织，认定其具有遵守欧盟政府采购指令的义务？对此，欧盟法院认为，虽然奥地利国家印刷局具备着工、商业活动性质的职能，但是应当属于公法组织。因为，首先从设立目的来看，它主要是为了满足公共利益的需要，其次它具备独立的法人资格，最后是它与国家存在隶属关系。至于其子公司的设立主要是为了工、商业利益，因此不应当属于政府采购法调整的对象。然而，欧盟法院最终的判决是，奥地利国家印刷局与其分公司之间签订的合同并不当然排除欧盟指令的适用。因为，两者之间的合同，就其本质而言，第一是与招标机关签订的，第二是合同标的具有社会性。此后，欧盟法院在1998年12月17日的诉爱尔兰林业厅案、2000年10月3日的诉牛津大学案中反复适用了上述判例原则。

 

第二项标准的解释和适用比较简单，即这一组织应当具有法人人格。

 

第三项标准是这一组织如果具备以下3项构成要素之一者即为“公法上的组织”，即经济来源、经营管理、业务监督。换言之，其经营活动主要由国家、地方政府或者其他公法组织提供财政支持的；或者其经营活动必须服从上述各类机关的管理；或者其行政机构、决策机构以及监督机构中半数以上的成员是由上述各类机关任命的。这条标准的作用是根据委托、授权的性质进而判断这一组织是否应当属于招标机关。正是基于这一条，欧盟法院在分析《法国建筑与住房法典》之后，认为法国的低租金住房组织，不论其在国内法中属于公法人还是私法人，根据欧盟指令均应视为招标机关。相反，根据同一条准则认为负责组织米兰国际商品博览会的办公室，因其职能仅限于经济方面，则不构成招标机关。

 

此外，各成员国必须认定其招标机关具体名单，并按国别排列列入第2004/18/CE号指令的附件Ⅲ中。根据该指令第1条第9款最后一段的规定，欧盟委员会按照指令规定的程序以及各成员国向其提交的说明，允许对这一名单予以更改。

 

第四类是主要是针对地方行政机关以及公法组织组成的协会。

 

 

 

 

 

法国政府采购法典（以下简称法典）第1条规定，政府采购合同是由第2条所定义的招标机关与经济从业者之间签订的有偿合同，目的是满足前者在工程、供应和服务等各类政府采购方面的需求。由此法典第1条与第2条的相互引用在于阐明政府采购主体的适用范围。

 

为了进一步区分政府采购的主体，2005年6月6日第2005-649号法令（以下简称法令）分别以第3条、第4条细化了招标机关、招标机构的概念。上述规定实际上是采纳了欧盟指令的有关概念，对政府采购主体的分类进行了细化和调整。

 

 

根据法典第2条规定，其所调整的招标机关包括以下3大类：

 

第一类是国家，即国家签订的所有合同，无论签署单位是中央行政机关还是其下属各部门，均应遵守政府采购法典的规定。同样，无论是否具备独立的法律人格，只要享有一定程度自治权力的组织则应当遵守政府采购法典。例如按照最高行政法院和欧盟法院的判例，议会的采购合同属于政府采购法典的调整范围。

 

第二类是非工、商业性质的全国性公务法人。由于标准具有一定的不确定性，因此实践中采用列举式予以明确。具体包括：国家级行政性公务法人；国家级文化性公务法人，诸如巴黎国家剧院、法国国家图书馆、卢浮宫学院；科学、文化和职业培训性质的公务法人，例如大学；公共卫生和社会性质的公务法人；咨询性质的各类行会，例如某一地区的农会、商会。

 

第三类是地方行政机关与地方公务法人。由于这一概念在理论上比较复杂，因此首先应当区分是行政性质的法人还是工、商业性的法人。其次，应当注意是地方性的法人还是功能性的法人。一般而言，凡具有属人性管理职权的组织均应遵守政府采购法典。

 

 

由于欧盟法着意采用“公法上的组织”这一概念扩大对人的适用，而法典第2条所列的招标机关并不能将其予以完全涵盖。因此，为了达到欧盟法的要求，法国专门制定了2005年6月6日的法令，规定未被纳入法典的招标机关如果其签订的合同金额超过欧盟指令规定的合同门槛时，则必须遵守该法令，由此囊括了法典之外所有的公法人和私法人，形成了法典之外的特殊法典。具体包括以下4类：

 

第一类是经济混合性公司。这一公司产生于上世纪二十年代，是国家干预国民经济活动的方式之一，表现为地方行政机关为了完善城市建设、公众住房以及基础设施建设，与私法人共同出资组建资本混合性公司。由于地方行政机关在这类公司总资本中所持有的比例很小，通常低于20%，因此这种公司被视为属于私法上的法人。因此，其所签订的合同不属于政府采购范畴。

 

然而，随着欧盟法的发展，特别是预防腐败规制的颁布，虽然这类公司所签订的公共工程合同在法律上不属于政府采购法典所调整的对象，但必须遵守该法典有关合同授予方面的程序性规定。具体规定源自1991年1月3日第91-3号法律及1992年3月31日第92-311号法令，即：凡超过欧盟规定的合同门槛金额，其合同授予必须遵守对外公告的程序性规定。为此，法令重申这一规定，并将其适用范围扩大到私法上组织，即“专门为了满足公共利益而设立的，属于工、商业性质的，具有独立法律人格的组织”。由此这类公司被视为招标机关，其所签订的合同如果超过法令规定合同门槛金额，则必须遵守法令所规定的原则和程序。

 

第二类是国家一级的工、商业公务法人。从其追求的目标以及业务活动的特点来看，这类法人签订的合同原则上应当属于私法合同。然而，由于这类企业在该行业占有垄断地位，法令修改先前的法律，将其视为招标机构，并于2005年10月20日颁布第2005-1308号法令专门规范其采购的原则和程序。

 

第三类是公益团体。虽然这类团体理论上被视为是公务法人，但实践中是否应当遵守法典却含糊不清。直到2000年2月14日，冲突法院在其判决中认为：“根据宪法第34条的规定，作为公法人的公益团体应当适用特定的法律制度，即：设立公务法人的立法管辖权属于议会。而实际上，这类公益团体并未遵守适用于公务法人的法律制度。”也就是说，这类公益团体既没有遵守适用于公务法人的法律制度，也没有遵守适用于公务法人的政府采购法典。

 

因此，按照欧盟政府采购法有关公法上组织的定义，以及根据公益团体所追求的非工、商业利益这一事实，法国对此予以修改并于2001年12月11日颁布了2001-1168号法律，其中第8条第1款规定，公益团体签订的合同凡超过欧盟法规定的合同门槛金额，其对外公告和竞争程序必须遵守政府采购法的相关规定。为此，法令第3条明确规定，凡是符合欧盟招标机关定义的公益团体，其所签订的采购合同必须遵守本法的规定，其所签订政府采购工程特许合同则适用国内法第91-3号法律的第9条规定。

 

第四类是自成一类的公法人。由于法典并未将其包含在内，而按照欧盟指令，这类法人却符合对公法组织的定义。因此，这类法人属于法令调整的范围，其中具有代表性的是法兰西银行。对此，冲突法院将其认定为管理行政公务活动的公法人，而最高行政法院将其认定为行政性公务法人，并将其与法兰西信托局一并规定在法令第3条第1款第2和3项之中。此外，属于这类法人的还有根据2003年8月1日2003-706号关于财政安全法设立的金融市场管理机构，以及根据2004年12月30日2004-1485号关于2004年紧缩财政法所设立的能源管理委员会。  

 

总体而言，凡是具有法律人格的行政性权力机关，诸如保险和互助金监管权力机构、健康最高权力机构均被列为“公法组织”， 均应当遵守法令第3条第1款第1项的规定。

 

 

 

 

从上述发展变化可以看出，法国作为西方经济发达国家，虽然具有成熟的政府采购体制，但是，在欧盟一体化的进程中，无论是为了完善欧盟内部政府采购市场的必要，还是出于强化欧盟在GPA谈判中的立场，都必须按照欧盟法的规定修改其国内法，统一规范政府采购的主体，并将其一一列举，纳入欧盟对外承诺的名单之中。这一法典化过程的艰辛体现为至今多达十余次的立法修改、长达1832页的法典版本（2010年）。

 

法国的这一法典化过程对我们目前工作的启示是：首先应当尽快颁布《政府采购法》相应的实施细则，将已经明确的政府采购主体予以规范。其次，如此众多的主体难以简单地纳入一部单一的法律，特别是在目前进行的事业单位改革的背景下，因此有待于更多的高阶位法律的颁布。

 

(作者系法国巴黎第二大学法学博士、西北政法大学欧洲法研究中心主任)