在竞争与保密间寻找最佳点

■ 本报记者 冯艺

  涉密项目采购如何正确把握，对采购人单位而言颇为不易。
  近日，某采购人单位对某涉密项目进行公开招标，共有3家具有保密资质的厂商前来投标。招标结束后，落标供应商质疑认为，采购人对涉密项目进行公开招标会导致国家秘密泄漏，其采购行为违法，采购结果无效。该项目从被质疑、被投诉，最终进入行政复议。采购人认为，采购信息并非涉密，并未泄露国家秘密，希望通过公开招标方式做到充分竞争，采购到理想的产品，不想却惹来质疑投诉。面对涉密采购相关法律法规尚不健全的现状，涉密项目的界定、采购标准以及采购方式难以把握成为采购人的共识。

如何界定采购项目是否涉密

   “对于涉密采购，谁有权认定采购项目是否涉密以及主要依据哪些法律是首先需要搞清楚的问题。”国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇强调。
  一些采购人认为，法律已经赋予了其定密权，理由是《保密法》第14条规定，机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按照国家秘密及其密级的具体范围的规定确定密级，同时确定保密期限和知悉范围。因此，政府采购监管部门在审批采购项目时，经常遇到采购人仅出具单位内部保密工作委员会对采购项目涉密认定证明的情况。
  “我们目前判断项目是否涉密的主要依据是保密部门的相关证明，如果采购单位出具保密局的证明文件，我们一般就认定为涉密项目，我们觉得这样比较稳妥。”贵州省财政厅政府采购处副处长杨仲君告诉记者。记者采访了解到，一些地方政府采购监管部门在具体审批工作中，大都依据同级保密局出具的项目涉密确认材料进行审批。而《中央单位变更政府采购方式审批管理暂行办法》中也明确规定，因采购任务涉及国家秘密需变更采购方式的，中央单位应当提供由国家保密机关出具的、证明本项目为涉密采购项目的文件。
  赵勇认为，《政府采购法》和《招标投标法》都把涉及国家秘密的采购排除在外，不予适用。在这种情况下，对于涉密项目的界定就应该由保密局这样的权威部门依据《保密法》来进行认定，采购人甚至其他政府采购当事人都不应该成为认定主体。

在政府采购与保密之间权衡

   一位中央单位政府采购相关负责人在谈及涉密采购问题时，表示实际工作中如何操作很难把握。“涉密项目与其他项目采购最大的区别就是不能公开，而政府采购的基本原则之一是要充分竞争，做到公开、公平、公正，而从现有政策法规层面上看，采购过程的安全保密在国内仍是空白。”这位负责人认为，目前还缺乏对涉密项目采购的具体标准、范围和工作要求等的规范，还无法实现对涉密采购的有效指导与规范管理。因此，被质疑利用涉密采购规避公开招标的案例时有发生。
  “不排除有采购人以涉密为由逃避政府采购或规避公开招标的可能，但大多数采购人是由于把握不好项目的涉密程度和范围，干脆把整个项目全部按照涉密采购程序进行操作以避免泄密风险。”重庆市财政局政府采购处副处长张云帆说。   
  某中央单位采购人也坦言，如果因涉密原因没有走政府采购程序，造成的后果可能只是竞争性的降低。而执行政府采购，由于采购过程中操作失误等各种因素造成的泄密，责任则是不可估量的，一旦给国家造成损失，后果更是不堪设想。所以，如果让采购人在执行政府采购程序实现竞争最大化与保护国家秘密避免泄密风险两者中做选择，后者在采购人看来意义更为重要。
  从经济学“成本与收益”的角度来看，赵勇认为，涉密采购涉及保密与公开竞争的成本、收益问题，采购人需权衡两者。一个项目被认定为涉密，所用电脑、打印设备以及相关配件材料都会有别于普通设备，具有较高保密成本的。“2009年修订《保密法》时，把涉密范围、期限作了修改，将经过事后考量认为本不应属于涉密的项目排除在外，目的就是要降低保密成本。”赵勇说，而保密工作的收益就是国家安全与国家利益得到保障，但不可避免妨碍了市场竞争。反之，采用公开招标方式采购的收益就是市场充分竞争，获得最优价格和配置，却可能存在一定的泄密风险。赵勇表示，这两者之间的权衡问题不光在中国存在，政府采购发展多年的发达国家也普遍面临。

涉密项目也可以公开招标

   记者采访了解到，仍然有一部分采购人在项目涉密的情况下仍继续履行政府采购程序，出发点主要是希望借助政府采购现有操作程序，在确保涉密信息安全的基础上，不断提高涉密项目采购的质量、效益和水平。但多数项目采用了单一来源、竞争性谈判和邀请招标等方式进行采购。那么，涉密项目就完全不能采用公开招标方式进行采购吗？
  在多数业内专家看来，答案是否定的。专家认为，涉密项目能否公开招标是由项目本身的特殊性以及处于采购程序的不同阶段所决定的。对于项目本身的特殊性而言，可以分为2种情况：一种情况是项目本身涉密，只要招标文件提到这个项目就有泄密危险，连采购信息也要绝对保密，这种情况一定不能采用公开招标方式。另一种情况是项目本身不涉密，采购信息可以公开，只是采购的具体内容涉密。此外，在整个采购流程中的不同环节也决定该项目是否可以公开招标，比如家具、空调等产品采购，如果其使用单位的地址信息涉密，那么只在安装环节涉及保密问题，而购买家具和空调设备本身并不涉及保密问题，因此在设备采购环节就可以采用公开招标。也就是说，涉密项目能不能公开招标不可一概而论。
  “实际操作中，如果我们认为设备本身并不涉密，那么对于一些涉密项目中的设备采购，原则上鼓励公开招标。”某中央单位政府采购相关负责人向记者介绍说，具体做法是先判断该涉密项目是否可以进行拆分，通用设备采用公开招标的方式采购，具有特殊功能、有泄密可能的关键项目则剥离出来采用其他方式采购，而对于非公开招标方式采购的涉密项目，依靠严格的审批程序和内部监督手段来规范采购行为。
  赵勇认为，一个涉密采购项目，在采购过程中是否存在泄密，跟这个项目是否公开招标没有关系，“这不是一个招投标的问题，而是保密操作的问题。”赵勇说，采购人首先要认真考量这个项目所要保密的内容，要非常明确地知道哪些信息是属于《保密法》规定的保密内容，在采购过程中可能会泄露哪些本应该保密的信息。“有可能这个项目采购可以进行公开招标，但在招标过程中由于实际操作出现的失误将一些本不该公开的信息公开了而导致泄密。”赵勇说，“如果操作不当，即使是采用单一来源方式采购，也有可能存在泄密。”

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《保密法》相关规定

  第五条  国家保密行政管理部门主管全国的保密工作。县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作。
  第十三条  确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限。中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。
  机关、单位执行上级确定的国家秘密事项，需要定密的，根据所执行的国家秘密事项的密级确定。下级机关、单位认为本机关、本单位产生的有关定密事项属于上级机关、单位的定密权限，应当先行采取保密措施，并立即报请上级机关、单位确定；没有上级机关、单位的，应当立即提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定。
  公安、国家安全机关在其工作范围内按照规定的权限确定国家秘密的密级。
  第三十六条  涉密人员上岗应当经过保密教育培训，掌握保密知识技能，签订保密承诺书，严格遵守保密规章制度，不得以任何方式泄露国家秘密。
  第四十条  国家工作人员或者其他公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时，应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。机关、单位接到报告后，应当立即作出处理，并及时向保密行政管理部门报告。（整理/冯艺）