楼继伟:重看政府采购试点推进中的几个关键问题

重看政府采购试点推进中的几个关键问题

-----中国投资有限责任公司董事长 原财政部副部长 楼继伟

今天,我们在这里隆重庆祝《政府采购法》颁布10周年，看到政府采购工作的发展，感触颇深。应该讲，政府采购事业的推进是许多人不懈努力、艰辛探索，逐渐积累经验、发展队伍，形成社会舆论氛围的结果。

我1998年到财政部工作，那时政府采购试点开始在全国范围内全面推开，当时大家已经充分地认识到，政府采购制度改革不仅是社会主义市场经济的组成部分，也是财政改革的一部分。同时，我们还面临加入WTO《政府采购协议》，即要在对国内市场适度保护的基础之上对国外开放政府采购市场。

当时，政府采购工作在全面推开的过程中，面临着几个主要问题。

一是在立法时是否将工程纳入政府采购的问题。从当时各地的实践来看，有的地方是将工程包括在政府采购之内的，有的地方却未包括。但是从法理上、从预算上、从政府制度的统一性上来看，应该将工程包括在内。因此，财政部向全国人大陈述了这个观点，全国人大非常支持。尽管有不同部门的意见，主张工程不进入政府采购，但《招标投标法》只是程序法，无法代替实体法。因此，当时全国人大财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会（以下简称“全国人大法工委”）斩钉截铁地表示，如果不将工程纳入政府采购的话，宁可不立《政府采购法》。

二是管理体制的问题。早期各地开展政府采购试点工作的主体多为财政预算部门，当时政府采购管理、监督、执行等方面基本上是由财政部门独揽。但我们认为财政部门应当是监督部门，而不介入具体操作。因为，地方的试点工作往往是先于财政部部署的，当时他们已经在财政厅、财政局之下建立了政府采购中心，好在他们后来认识到财政部门应当是“裁判员”而不是“运动员”，很感谢地方财政同志的支持、理解。

三是集中采购和分散采购的关系问题。其实相当多的国家基本是以分散采购为主，事实上也确实不是越集中越好。例如有一些大宗的货物和服务可以集中采购，有些专业性的工程则很难实施集中采购。我们当时考虑到了这一点，对一些专业性较强的部门，要求他们内部设立政府采购中心或预算执行中心或部门采购中心。我认为，应立足实际、实事求是地思考集中采购和分散采购的关系问题。

四是怎样界定本国产品的问题。我们知道GPA就是在适度保护本国市场、本国产品的基础之上，通过双边国家和对口国家对等开放双方市场。在这种背景下，应当怎样界定本国产品？当时我们向全国人大法工委汇报时的思路是很清楚的：其一是应以法人为重，即企业法人必须是中国人；其二是必须达到一定的国内增值率。例如，一家中国法人企业在国外进口了零配件，在国内进行组装，就算本国产品吗？我们认为必须达到20%或30%、40%、50%的国内增值率才是本国产品。遗憾的是，关于本国产品在《政府采购法》上并未做出严格界定，留下了在政府采购法实施条例中定义如何具体操作实施的裁量范围。

此外，还有政府采购的政策功能问题。早期的政府采购更多地被当成是从源头治理腐败的工具，经过逐步发展，政府采购作为政策手段的职能日渐清晰，之后才成为实现国家政策的一个抓手。

总体来看，《政府采购法》的出台对上述问题都作出了基本回答，使政府采购执行有了依据，令人非常高兴。(整理/贾璐)