“暗标盲评”不宜矫枉过正

“暗标盲评”不宜矫枉过正

张泽明

为了最大限度压缩政府采购恶意串通“存活”的非法空间，不少地方开始对政府采购项目试行“暗标盲评”。笔者认为，这确实对规范政府采购评审起到了一定作用，但不可否认的是，也对无效投标、响应的判断标准出现了一些失衡问题，如部分供应商因投标、响应文件页码等细节问题不符合要求而失去参与资格。笔者认为，“暗标盲评”不宜矫枉过正。如何把握暗标评审标准，亟须得到规范。

制度初心及执行困境

所谓“暗标盲评”，是指供应商提交的投标、响应文件应按照采购文件的暗标格式要求，隐去供应商直接标识信息，包括但不限于企业名称、标识符号、人员信息等可识别特征，评审专家在不知道投标、响应文件归属于哪一个供应商的情况下开展独立评审。换言之，供应商投标、响应文件被分为明标部分和暗标部分。其中，明标部分一般包含投标函、投标报价明细表、资质证书、业绩证明材料、项目团队人员资质证明等涉及对供应商进行资格审查的内容，不必消除供应商信息；暗标部分一般包含货物采购中产品规格性能说明、技术参数偏离表、技术实施方案、交货或服务周期安排、售后服务方案等内容，需要按照采购人要求消除供应商信息。供应商一旦违反了采购文件的暗标格式要求，其投标、响应将遭到否决。

暗标对投标、响应文件格式要求严格，是为了防范评审专家根据投标、响应文件“隐蔽”的记号识别出供应商身份，进而在打分上倾向性照顾，造成评审不公。因此，地方在推行“暗标盲评”时，一般都要求在采购文件中列明投标、响应文件暗标部分的编排格式，包括字体、字号、颜色、行距、页边距、多级标题编号规则、图表排列要求等。

然而，在“暗标盲评”中容易出现两种倾向。一是对暗标部分的格式要求细致到超乎常理。比如，有的采购人规定，投标文件不得出现页码，否则作为无效投标处理。供应商一旦疏忽在部分文件上出现了页码，就失去了竞标资格。有的采购人要求，暗标部分的封面必须是A4打印纸。供应商按打印常识以A4纸的硬板封皮而非打印纸作为文件封面，被认定为无效投标。有的供应商甚至因为文件未按要求“首行缩进两字符”而被淘汰。二是对评审专家的格式审查能力过度苛求。比如，有的地方以“评审专家未发现暗标文件在字体、字号等格式排版上违反了招标文件要求”为由对其予以处罚。有的地方甚至要求评审专家在有限时间内对几百页甚至上千页的投标、响应文件逐页审视，确保每一段文字的字体、字号都符合要求。笔者认为，这不仅是对人力评价的过分要求，而且会分散评审专家对投标、响应文件进行专业评判的注意力。

出台“暗标盲评”制度的初心，是斩断评审专家与不良供应商进行勾连的渠道。实践中，供应商如果想在投标、响应文件中做记号，手段可谓不胜枚举。因此，想要单纯通过采购文件列举出格式规范，从而囊括所有做记号的细节，笔者认为并不现实。过度要求采购文件的格式，可能会陷入矫枉过正的境地。遏制评审专家与供应商恶意串通，根源在于切断评审专家与不良供应商的联系。对此，既有随机抽取评审专家、法定回避制度等约束，又有评审场所通信隔绝等辅助。换言之，“暗标盲评”应将所谓投标、响应文件格式化要求控制在合理范畴内，否则可能会误伤合法供应商，导致供应商响应被轻易否决、项目因不足3家而被废标的情况发生。同时，应当引导评审专家发挥专业能力，将精力聚焦在比较不同供应商的技术指标、方案、服务标准、履约能力等核心要素上。

过度执行是否违法违规

笔者认为，过度要求投标、响应文件的格式细节，规定不符合要求的为无效投标、响应，属于过度执行政策，面临违法违规争议。

一是违反实质性响应条件的有关要求。以格式不符合采购文件要求为由否决供应商的投标、响应，意味着将格式要求作为实质性响应条件。虽然何为实质性响应在政府采购中一直没有准确定义，但立法导向与实践都不提倡将格式作为实质性响应条件。比如，全国人大常委会公布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）第五十五条规定，政府采购合同可以对采购文件和投标、响应文件的内容适当调整，但不得就采购标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任、解决争议方法等进行变更。修订草案以列举方式明确了什么是不容变更的实质性响应条件。此外，《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》明确要求，不得因装订、纸张、文件排序等非实质性的格式、形式问题限制和影响供应商投标（响应）。虽然该通知不是直接针对“暗标盲评”，但其导向本质上是对“暗标盲评”中格式要求过细说“不”。

二是违反公平竞争与全国统一大市场建设的政策导向。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，强化公平竞争审查刚性约束，消除要素获取、资质认定、招标投标、政府采购等方面壁垒。鉴于公平竞争审查的对象包括政府部门制定的规范性文件和具体政策措施，如果地方有关部门在出台“暗标盲评”规定时，对投标、响应文件要求过细且未经公平竞争审查，那么实施过程极易引发争议。近年来，我国持续清理废除妨碍全国统一大市场和公平竞争的规定及做法。如果“暗标盲评”对格式要求过细且不同地区标准差异较大，那么并不利于推动全国统一大市场建设。

三是片面扩大恶意串通的范围。“暗标盲评”对格式要求严格，本意是防止供应商通过格式做记号，从而表明身份，争取评审专家的倾斜照顾。也就是说，采购人以供应商投标、响应文件细微的格式不符而拒绝其参与采购，实质上是以格式不符来推定供应商具有恶意串通的嫌疑。笔者认为，在没有规范性文件授权或者作出约束的情况下，采购人此举可能涉嫌扩大“某行为等同于恶意串通”的标准。

多管齐下规范“暗标盲评”

一是明确指导思想。要以隐匿供应商身份保障政府采购活动公开、公平、公正为指导，以适度要求投标、响应文件暗标格式复杂度为手段，着力构建标准统一、开放共享、竞争有序的政府采购评审体系。同时，要牢牢把握暗标格式要求与防止恶意串通的平衡点，防止暗标格式要求带来负面效应。

二是推行“沙盒监管”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，要建立适应新业态发展的高效便捷准入机制，探索“沙盒监管”、触发式监管等新型监管方式。其中的“沙盒监管”，就是将正在发展中的新业态置于一个与其他环境隔离的“沙盒”中进行试点监管，以总结经验教训且防止不良影响“溢出”。笔者认为，政府采购“暗标盲评”可以采用“沙盒监管”的方式。在全国暂无法统一暗标格式要求的情况下，地方试点将有限的项目置入“沙盒”进行监管。定期征求代理机构与供应商意见建议，适当调整暗标格式要求。有条件的地方可以形成暗标评审标准文本，适当时机推动形成区域化统一的暗标编制标准，防止标准不一导致市场割裂。

三是坚持技术赋能。在政府采购电子化基础上，推动建设智慧辅助评审系统。由信息化系统自动扫描分辨不符合暗标格式要求的投标、响应文件，并在评审视觉呈现与打分汇总上提高人性化水平，减轻评审专家的负担。推广投标文件标准生成工具，按照暗标格式要求生成投标、响应文件，或自动提示供应商投标、响应文件存在的格式问题，降低被否决的风险。

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