建议完善政府采购法修订草案第三条法律原则

【破立之间 重塑政采】

建议完善政府采购法修订草案第三条法律原则

■ 曹富国

《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）第三条规定，政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。由此可见，修订草案维持了现行政府采购法所确立的基本原则。但笔者认为，修订草案第一条的立法宗旨已经进行重大调整，法律原则的完善应当与立法宗旨的调整同步推进。同时，借鉴比较法的立法成果，并基于我国政府采购法律规则的发展，可以进一步将比例原则纳入修订草案第三条。因此，建议将修订草案第三条修改为“政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正廉洁、诚实信用、讲求绩效和比例原则”。

法律原则的完善应当与立法宗旨的调整同步推进

法律原则是连接立法宗旨与具体法律规则的桥梁和纽带。修订草案第一条确立了“提高政府采购绩效”“推动构建全国统一大市场”“服务经济社会高质量发展”的立法目标。笔者认为，这一目标能否实现，取决于修订草案第三条所确立的法律原则能否为具体制度提供正确的价值指引。

第一，法律原则是对立法宗旨的价值提炼与具体化。立法宗旨回答了“政府采购制度追求什么”的根本问题，而法律原则则回答了“通过什么途径实现这一追求”的方法论问题。例如，“讲求绩效原则”正是对“提高政府采购绩效”目标的原则化表达；“公开透明原则”是对“推动构建全国统一大市场”这一目标的程序保障。笔者认为，没有原则的支撑，立法宗旨就只是空洞的口号；没有宗旨的引领，原则就失去了方向。

第二，法律原则是对具体法律规则的逻辑提炼与价值抽象。一部法律中的各项具体制度，总是在某一项或某几项法律原则的统领下展开的。法律原则为具体规则的制定和适用提供了价值基准。当具体规则存在模糊或空白时，法律原则可以发挥解释和补充功能；当具体规则之间发生冲突时，法律原则可以提供协调和权衡的标准。

第三，法律原则的完善应当与立法宗旨的调整同步推进。修订草案第一条已经实现了从“提高资金使用效益”到“提高政府采购绩效”的范式转型，但第三条仍然维持现行政府采购法的“公开透明、公平竞争、公正和诚实信用”四项原则。目标已升级，指导实现目标的原则却未同步升级，造成了立法宗旨与法律原则之间的逻辑断裂。因此，修订草案第三条法律原则应当与这一变化相匹配。

新增诸项原则的具体理由

——关于“公正廉洁原则”。

修订草案第一条将“促进廉政建设”作为立法目标之一。如果廉洁只在立法宗旨中出现，而在法律原则层面缺乏对应表达，就形成了目标与原则之间的断层。将“廉洁”明确为法律原则，使“促进廉政建设”的立法目标在原则层面有了直接的制度呼应。

修订草案中有大量条文体现了廉洁要求。比如，修订草案第二十五条确立利害关系回避义务；第二十六条禁止以相互串通、行贿受贿、弄虚作假等不正当方式和手段谋取中标或成交；第八十七条将“与供应商存在利害关系而未依法回避”“与其他政府采购当事人、评审专家等恶意串通”等列为采购人及其工作人员的违法行为；第九十一条对评审专家设定独立法律责任。这些分散于各章的具体规则，共同指向一个核心价值——廉洁。因此，将“公正廉洁”确立为法律原则，是对上述具体规则的逻辑提炼。

联合国《公共采购示范法》（以下简称示范法）明确将“廉正”（Integrity）确立为公共采购的核心原则之一。示范法指出，其载列的程序和规则着眼于在采购过程中实现物有所值和防止弊端，并促进客观性、公平、参与、竞争和廉正。欧盟公共采购指令虽未将“廉洁”单独列出，但通过“防止利益冲突”“平等对待”等具体制度体现了廉洁的价值追求。因此，将“廉洁”纳入法律原则，是对标国际通行规则的重要举措。

此外，财政部曾在2022年发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称2022年征求意见稿），其中第三条为“政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正廉洁、诚实信用和讲求绩效原则”。如今，修订草案将“公正廉洁”退回为“公正”，弱化了廉洁在基本原则层面的表述。考虑到政府采购领域是腐败高发区，且修订草案本身已有多处条文体现廉洁要求，使用“公正廉洁”表述更为准确。

——关于“讲求绩效原则”。

修订草案第一条将“提高政府采购绩效”确立为立法目标，第七条进一步规定“政府采购项目按照预算、需求、采购、履约、验收等环节实施全过程绩效管理”。绩效已经从“目标”变成了“贯穿全过程的制度要求”。如果修订草案第三条不能将“讲求绩效”确立为法律原则，就会出现目标已升级、原则未跟进的逻辑断裂。如果将“讲求绩效”纳入基本原则，那么使修订草案第一条的立法目标、第七条的绩效管理制度与第三条的法律原则形成“目标—原则—制度”的完整逻辑链条。

修订草案中的绩效理念已贯穿多个具体制度。比如，修订草案第一条确立“提高政府采购绩效”的立法目标；第七条要求全过程绩效管理；第三十条要求重大复杂项目开展需求调查，需求不清则绩效无据；第四十一条建立异常低价审查机制，防止低价低质损害绩效；第六十条要求履约验收并书面确认，确保采购结果与预期目标一致。这些分散于各章的具体规则，共同指向一个核心价值——讲求绩效。

示范法将“物有所值”（Value for money）列为首要目标，认为程序要着眼于在采购过程中实现物有所值和防止弊端。欧盟公共采购指令虽未在原则条款中明确使用“物有所值”一词，但其“最经济有利的投标”（Most economically advantageous tender）评审标准本质上体现了同一理念。世界贸易组织《政府采购协定》同样将“物有所值”作为采购的核心目标之一。可以说，将“讲求绩效”纳入法律原则，是与国际通行规则接轨的重要步骤。

此外，2022年征求意见稿第三条已将“讲求绩效”列为基本原则。笔者认为，恢复“讲求绩效”原则，是对2022年征求意见稿合理内容的吸收，也是与修订草案第一条立法宗旨形成呼应的必要之举。

——关于“比例原则”。

“比例原则”要求行政手段与所追求的目标之间保持适当的比例关系，不得采取超出必要限度的措施。在政府采购领域，“比例原则”要求采购程序的设计和实施应与采购项目的规模、复杂程度和风险水平相称，不得设置超出必要限度的资格条件、保证金要求或程序性障碍。

修订草案已有多个条文隐含了“比例原则”的精神。比如，修订草案第十九条要求“相关条件应当与合同履行直接相关，并与采购项目特点相适应”，其中的“直接相关”和“相适应”正是“比例原则”中“手段与目的相称”要求的体现；第三十七条明确“等标期、响应期应当根据采购项目的复杂程度和供应商投标、响应的实际需要设定”，而等标期的长短应与项目复杂程度相匹配，正是“比例原则”的体现。这些分散于各章的具体规则，共同指向一个核心价值——比例性。将“比例原则”确立为法律原则，既是对上述具体规则的逻辑提炼，也是为未来制度设计提供统一的价值指引。

此外，欧盟公共采购指令明确规定，缔约机关应平等、无歧视地对待经济运营者，并应以透明和相称（Proportionate）的方式行事。欧盟法院在多个判例中进一步确认和澄清了“比例原则”在公共采购中的适用。示范法虽未将“比例原则”单独列出，但其“采购程序的管理时间和费用与采购价值相称”的要求体现了“比例原则”的精神。因此，将“比例原则”纳入我国政府采购法的基本原则，是与国际通行规则接轨的重要举措。

各项原则的排序逻辑

前述六项原则的排序应遵循“程序正义—实体正义—结果导向—手段适当”的递进逻辑。“公开透明”关注信息是否公开、过程是否可见，强调采购程序的正义保障（阳光是最好的防腐剂）。“公平竞争”关注市场准入是否平等、竞争机会是否均等，是市场竞争的正义保障（机会均等、规则统一）。“公正廉洁”是实体结果的正义保障（公正裁决、廉洁用权）。其中，“公正”既要求程序公正（按规则评审），也要求实体公正（结果不受非法干预）；“廉洁”则直接指向防止利益输送和权力寻租对结果的扭曲。“诚实信用”强调交易双方的信用保障（贯穿全生命周期）。“讲求绩效”要求结果导向的价值保障（从“花了多少钱”到“花出了什么效果”），直接指向采购结果的质量和公共资金的使用效果，是实体正义在结果维度的集中体现。“比例原则”是手段适当的边界保障（手段与目标相称，不得过度），要求手段与目的相称，其功能在于防止权力滥用，介于程序与实体之间，更侧重于对“措施适当性”的实体判断。

从立法宗旨修订看，我国政府采购法正经历重大范式转型。修订草案第一条的立法宗旨已实现从“提高资金使用效益”到“提高政府采购绩效”的范式转型，第三条的法律原则应当与这一变化相匹配。将“公正廉洁”“讲求绩效”“比例原则”纳入修订草案第三条，既是对2022年征求意见稿合理内容的吸收，也是对国际通行规则的借鉴，更是对第一条立法宗旨的逻辑呼应。

（作者系中央财经大学法学院教授）

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