建议将全生命周期成本纳入评审因素

建议将全生命周期成本纳入评审因素

■ 易学汶

《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）坚持问题导向，系统完善政府采购体制机制，为统一市场基础制度规则、构建全国统一大市场提供法治保障。但笔者发现，全生命周期成本（Life Cycle Cost，以下简称LCC）尚未作为法定评审因素明确纳入其中。在长期的政府采购实务中，笔者深切体会到“低价中标、高价运维”导致的财政资金隐性浪费痛点。因此，建议在修订草案中增设强制性或指引性条款，明确将LCC（涵盖采购取得、运行运维、能源消耗、专用耗材、废弃处置等全环节成本）作为法定评审因素，并在法律层面确立其适用规则与测算原则。

国内制度基础及国际立法参照

早在2021年，财政部就制定了《政府采购需求管理办法》。其中明确，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案，采购人认为有必要考虑LCC的，可以明确使用年限，要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等LCC，作为评审时考虑的因素。然而，该规定属于部门规章层级的倡导性规范，约束力有限。

在国际层面，欧盟《公共采购指令》明确将LCC作为法定评审工具；《绿色公共采购手册》推荐欧盟成员国在采购超过100万欧元的能源相关产品、建筑及交通设备时，采用LCC方法进行成本核算与评价。美国《联邦采购条例》要求在采购计划中必须包含成本效益分析，明确将LCC作为最优价值（Best Value）采购的核心依据，同时规定超过一定门槛（如200万美元）的采购项目必须进行LCC评估。

可以说，将LCC上升为法律条文，既是落实“物有所值”的必然要求，也是主动对接国际高标准经贸规则的体现。

未纳入LCC可能引发的隐患

一是“低价中标、高价运维”导致财政总支出失控。在信息化系统、大型医疗设备、电梯空调等采购中，初始购置成本往往仅占LCC的30%—40%，后续运维、专用耗材、能源消耗占比极高。若评审仅盯初始报价，部分供应商可能会通过恶意低价先抢占市场，后期通过垄断耗材、高额维保转嫁成本。以某大学附属医院全自动生化免疫分析流水线设备采购项目为例，预算300万元，公示中标价仅为1000元。该项目因极端差价引发舆论质疑，随后被院方暂停并开展调查。此类“设备低价甚至接近零元、耗材高额绑定”的模式，若无LCC评审约束，将严重影响财政资金使用效益。

二是绿色低碳政策缺乏落地抓手。节能产品（如一级能效设备）初期采购价格可能略高，但长期能耗成本低。若无LCC评审，按照最低价中标原则反而会天然排斥绿色低碳产品，与修订草案提出的“促进绿色低碳循环发展”政策功能背道而驰。

三是履约验收环节权责失衡。由于缺乏LCC价格锁定的法律依据，采购人可能面临供应商“坐地起价”收取高额服务费、更换配件而无制约条款可依的难题，合同履约监督与绩效评价难度极大。

立法修改建议

一是增设LCC法定地位。建议在修订草案关于评审方法与标准的条款中增加一条，即对于使用年限长、运维成本高、能耗敏感或涉及专用耗材的采购项目，采购人应当在采购文件中要求供应商报出LCC，包括但不限于初始取得成本、运行维护费、能源消耗费、专用耗材费及废弃处置费，并将其作为重要评审因素。LCC应按资金时间价值折算为现值进行综合评审。

二是强化价格锁定。建议在修订草案关于采购需求与合同条款中增加一条，即采购文件及合同应明确约定，供应商在约定的全生命周期或质保服务期内，提供运维服务、专用耗材的价格不得高于投标报价；确需调整的，应经法定程序且不得高于同期市场公允价格，防止通过后续服务变相抬高使用成本。

三是明确适用范围与测算指引授权。建议在修订草案中增加一条，即国务院政府采购监督管理部门应当制定LCC评审的适用项目目录及测算技术规范，优先在工程机械、医疗设备、中央空调、信息化建设与运维、公务用车等领域强制推行LCC评审。

配套机制建议

鉴于LCC测算存在数据积累难、折现率选取难等问题，笔者建议，在修法的同时配套有关机制。

一是建立行业成本数据库。由财政部门牵头，依托全国一体化采购交易平台，归集同类项目历史运维、能耗、耗材数据，向采购人开放参考，解决“算不准”问题。

二是引入动态净现值评分模型。由评审专家对供应商报出的后期成本合理性进行专业澄清与判定，防范虚假低报运维费。

三是分类分步实施。法律修订时可表述为“应当考虑”或“对特定类别项目必须纳入”，先在高价值、长周期项目（如大型IT、医疗设备、中央空调）中硬性落地，再逐步扩大至通用货物。

总之，将LCC纳入法定评审因素，是实现从“单纯省钱”到“物有所值”跨越的关键一环，也是国际通行规则下高标准采购理念的具体体现。笔者认为，根治实践中“重购置、轻使用”的顽疾，在修订草案中补足LCC评审条款，有助于提升财政资金使用效益。

（作者系湖南省政府采购协会秘书长）

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