聚焦实践堵点 完善政府采购法治体系

聚焦实践堵点 完善政府采购法治体系

■ 韩旭文

近日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）已提请十四届全国人大常委会第二十三次会议初次审议并公开征求意见，如何准确理解政府采购制度的本质要求，把法律规定与实践需求有机统一是政府采购制度设计以及本次修法的重要考量因素。

政府采购的本质要求，一是压实“谁采购、谁负责”的采购人主体责任。二是回归“竞争择优”的价值导向。然而在实践中，采购人代理选择权屡遭变相干预，自主决策空间不断被压缩，部分采购人甚至主动放弃评审代表权利，权责错配致使主体责任虚化空转。除此之外，由于当前法律有关条款的认知偏差，竞争被简单地认为是无限竞争，导致项目实际需求与供应商核心能力被边缘化，以致于“劣币驱逐良币”现象频现。基于现状，笔者从差别待遇法律条款、代理机构选择保障、评审委员会结构优化、行业自律体系构建四个维度提出针对性建议，希望能为修订草案条款的细化完善贡献一些源自基层实践的认识与思考。

差别待遇或歧视性待遇：从“行为禁止”走向“结果评价”

修订草案第十九条重申“采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，延续了现行法基本精神，体现了维护公平竞争秩序的制度初心。但从20多年的实践看，该条款在执行层面面临突出困境。

一是“不合理条件”标准模糊，争议频发。在现行规定下，“不合理条件”缺乏客观量化标准，部分供应商将“不满足自身条件”直接等同于“不合理条件”，一旦在技术参数或资格要求上未能满足，即提起质疑与投诉，消耗了宝贵的行政资源，降低了政府采购效率。

二是对禁止性条款的过度适用制约了采购需求的合理实现。部分项目因行业特殊性，客观上需对供应商设置特定要求。但采购人为规避质疑风险，被迫将技术要求和资格要求压低至行业通用底线，以“人人满足”实现“形式公平”，导致采购结果与项目实际需求脱节，背离了“竞争择优”的制度初衷。

建议在修订草案第十九条中增加“导致有效供应商不足三家”的结果要件，将条文调整为：“采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，导致有效供应商不足三家。”理由有三：其一，从“行为禁止”转向“结果评价”，使法律判断建立在客观事实的基础之上，为采购人合理设置条件预留裁量空间。其二，可与修订草案第三十八条关于“实质性响应的供应商少于三家”时终止采购的规定实现逻辑衔接。其三，在程序公平与采购结果之间实现合理平衡。

代理机构选择：被侵蚀的采购人自主权亟待回归

现行法第十九条第二款明确规定“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”，这是保障采购人主体地位的重要制度安排。然而，修订草案在条款归并中删除了这一规定，值得高度关注。

一是实践中采购人的选择权已受到多重侵蚀。各地推行的“中介超市”以随机抽取、轮候排序等方式替代自主选择，实质上架空了采购人的选择权。同时，对代理机构的选取过度关注流程形式，陷入“低价优先”的无序竞争，代理服务质量和专业能力被严重忽视。而代理机构的专业水平贯穿采购全流程——从文件编制、评审组织到合同签订、履约验收，直接影响项目整体质量。

二是删除该条款将弱化对采购人选择权的法律保护。现行法第十九条第二款是采购人避免权利干预、维护自身选择权的重要法律依据。修订草案若将其删除，将使采购人面对指定或变相指定时失去明确法律屏障。

建议在修订草案第二十三条中增加：“采购人应当择优选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式干预采购人选择采购代理机构。”主要理由如下：首先，与“谁采购、谁负责”的主体责任逻辑高度契合，只有赋予选择权，才能真正落实主体责任。其次，有助于形成以服务质量为导向的良性竞争格局，倒逼代理机构提升专业水平。最后，契合“放管服”改革要求，减少对经营主体自主决策的不当干预。

专家评审制度：从“专家主导”回归“采购人归位”

专家评审制度是政府采购法的基本制度安排，也是争议最为集中的领域。修订草案第三十九条延续“评审专家人数不得少于成员总人数的三分之二”的规定，笔者持不同看法。

一是现行专家比例与强化采购人主体责任存在结构性矛盾。修订草案第十四条、第十五条强调采购人应建立健全内控制度，对采购活动承担主体责任。然而，评审委员会中专家占比超过三分之二，采购人代表难以在评审环节有效体现采购需求和项目特点。一方面要求采购人承担主体责任，另一方面又在核心评审环节将其边缘化，二者之间形成结构性矛盾。

二是采购人不派代表已成普遍现象，责任虚化问题突出。实践中采购人常以“专家人数充足”“避免干预评审”为由不派代表，将评审决定权完全交由专家。此举虽符合现行法律“不少于三分之二”的要求，实则导致责任虚化，采购人不在评审现场，既难以监督评审过程，也难以对评审结果的合理性作出判断。笔者认为专家评审制度的初心是“专家提供专业支撑”，但在实践中被异化为“专家决定一切”。

建议将修订草案第三十九条修改为：“评审专家人数不得高于成员总人数的三分之二。”其实质效果在于，倒逼采购人必须派出代表参与评审，切实履行主体责任。当采购人代表必须对评审结果承担实质性责任时，便不能再以“都是专家评的”为由推卸责任。这一修改契合“谁采购、谁负责”的制度本质，也是落实强化采购人主体责任的重要抓手。

行业协会建设：构建“政府监管+行业自律”双重治理格局

修订草案第二十七条提出了“国家推进政府采购从业人员专业化建设”，第七十九条对从业人员专业能力提出明确要求，回应了行业长期以来的呼吁，是修法的重要亮点。但也提出了现实问题：专业化建设由谁推动？以何种组织机制为依托？

一是行业自律组织长期缺位。当前政府采购领域尚无全国性行业自律组织，从业人员培训、职业标准制定、职业道德建设等工作缺乏有效组织载体。监管部门“事多人少”的矛盾日益突出，难以承担大量日常性、专业性行业管理事务。修订草案虽提出专业化建设目标，却未明确实现路径和组织保障。

二是行业自律具有不可替代的制度价值。构建“政府监管+行业自律”双重治理格局，是破解政府采购治理困境的重要方向。行业协会可在以下方面发挥独特作用：制定行业自律公约、编制采购文件范本、组织专业培训、调解行业纠纷、开展执业诚信评价。

建议在修订草案中增加条款：“政府采购协会是政府采购行业的自律性社会组织，依照法律法规和政府采购监督部门的要求开展行业自律活动。”制度价值体现在三方面：第一，填补制度空白，为行业自律提供法律依据。第二，为从业人员专业化建设提供组织保障，是落实修订草案第二十七条、第七十九条的具体制度支撑。第三，与政府监管形成互补，提升政府采购领域整体治理效能。

（作者系江西省政府采购协会会长）

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