87号令中“可能”一词该如何理解

【实务探讨】

87号令中“可能”一词该如何理解

■ 陈柏青

在政府采购活动中，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第二十七条第二款规定：“澄清或者修改的内容可能影响投标文件编制的，采购人或者采购代理机构应当在投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取招标文件的潜在投标人；不足15日的，采购人或者采购代理机构应当顺延提交投标文件的截止时间。”该条款中的“可能”该如何理解？

“可能”的法律属性与解释

从立法目的来看，87号令设置15日的澄清修改时限及顺延规则，目的是保障投标人享有平等、充分的投标准备时间，维护政府采购程序的公平性与正当性。因此，“可能”的解释应当符合程序公平正义的立法初衷，只要澄清修改的内容存在影响投标人编制投标文件的合理风险，就应触发顺延义务。

政府采购作为公权力主导的活动，需以保障经营主体合法权益为前提，当对澄清修改内容是否影响投标文件编制存疑时，应作出有利于投标人的推定，即认定为“可能影响”并顺延投标截止时间。这种解释倾向，本质是防止采购人或代理机构滥用裁量权，通过临时修改文件排除潜在投标人，确保招标程序的公信力。同时，在司法审查与行政监督中，对“可能”的认定采用客观理性人标准，即不以采购人主观认知为依据，而以理性、谨慎的潜在投标人在正常投标活动中，是否需要因该澄清修改调整投标方案、重新测算报价、补充证明材料为判断依据。

政府采购实践中“可能影响”的认定边界

在政府采购实践中，“可能”的认定不能一概而论，需结合项目具体情况，把实质性修改与非实质性小调整进行区分，划定清晰的适用边界，避免合规风险。笔者认为，可将“可能影响投标文件编制”的情形分为“肯定清单”和“否定清单”，将抽象概念转化为具体可操作的判断标准。

凡属于“可能影响”并应当顺延投标截止时间的情形，均涉及招标文件实质性内容变更，直接关系投标文件的编制。如采购需求调整，包括技术规格、参数、数量、质量标准、服务内容、新增证书报告等核心要素修改，此类变更会导致投标人重新设计方案、核算成本等；商务条款变动，如交货期、服务期、付款方式、质保期、验收标准、投标保证金、履约保证金金额等调整，直接影响投标人的商务响应与报价策略；评审规则修改，包括评分标准、评标权重、废标条款、资格要求等变更，会改变投标人的投标编制方向与响应重点；合同主要条款改动，涉及违约责任、知识产权、售后服务、付款方式等核心内容，属于投标文件需响应的关键部分。

上述情形均会对投标人编制投标文件产生实质性影响，符合“可能影响投标文件编制”的判定标准，应当严格执行15日时限要求，不足则顺延。

不认定为“可能影响”、无需顺延的情形，仅为非实质性、无实质影响的细微调整。比如招标文件中的文字笔误、标点符号错误、格式排版等文字、格式、表述类修改，且不改变条款实质含义；开标地点在同一项目场地内微调、联系方式更正等程序性信息变动；仅简化投标文件提交要求、减少证明材料等减轻投标人负担的修改等。此类情形不会增加投标人的投标编制成本，也不会改变投标响应内容，因此不触发顺延义务。

在实践中，“可能”的认定需坚守从严把控、“疑则从延”的原则。采购人及代理机构在无法精准判断时，应优先选择顺延投标截止时间，最大限度保障程序合规，避免因认定失误导致招标无效、重新采购等后果。

“可能”条款适用的实践困境与完善建议

虽说“可能”这一表述的内涵与适用标准已经基本明确，但实践中仍存在裁量尺度不一、合规意识参差不齐的问题。部分采购人或代理机构对“可能”的理解过于主观，仅凭自身认知判断是否影响，忽视客观标准；还有部分采购人为赶项目进度，故意规避顺延义务，结果反而引发大量质疑投诉，拖延了项目采购进度，从而降低了采购效率。

为摆脱上述困境，一方面应统一裁量标准，监管部门可发布指导性案例，明确“可能影响”的具体情形与判断标准，减少主观裁量空间。另一方面，采购人及代理机构需强化合规意识，建立招标文件澄清修改审查机制，对涉及实质性内容修改的，一律按“可能影响”处理，严格执行15日时限与顺延规定。同时完善监督问责机制，对未依法顺延投标截止时间、滥用“可能”裁量权的行为，依法追究相关主体责任，强化条款的刚性约束。

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