迈向国际高标准现代政府采购新路径

【探讨与争鸣】

迈向国际高标准现代政府采购新路径

——海南自贸港政府采购制度设计研究

■ 宋军

全岛封关运作是海南自由贸易港建设进程中的里程碑事件，其境内关外的特殊监管模式，对作为重要公共治理工具的政府采购制度提出了更高要求，也提供了一次千载难逢的“压力测试”和“先行先试”的历史机遇。本文所设计的路径，旨在构建一个既深植中国国情又对接国际通行规则、既激发市场活力又有效管控风险、既服务海南自身跨越式发展又贡献于国家战略全局的现代政府采购新范式。

海南政府采购制度面临的历史性跨越与系统性挑战

全岛封关运作并非简单的物理围栏建设，而是对海南经济治理体系的一次深度重构。对政府采购而言，这意味着其运行的基础逻辑、市场边界和政策功能或将发生根本性转变。

——从境内市场到境内国际公共市场。一是重塑监管模式。“一线放开、二线管住”的核心，在于将海南从传统的海关监管区内剥离，形成特殊的海关监管特殊区域。对于政府采购，“一线放开”意味着采购自海外的货物、服务将视同进入“关外”，通关手续极大简化。同时，国际供应商参与海南政府采购的物流与时间成本显著降低，市场准入的“玻璃门”将被打破。然而，与之相伴的是“二线管住”带来的全新挑战，即必须建立一套高效、精准、智能的后续跟踪与风险防控机制，对采购标的物向内地流转、采购资金流动、数据跨境等进行有效监管，严防税收套利、安全风险和政策寻租，这对监管的智慧化、协同化水平提出了较高要求。

二是拓展市场格局。封关后，海南政府采购市场在实质上成为背靠中国超大规模内需、直接面向全球开放的境内国际公共市场。供应商构成将从以国内企业为主转变为全球供应商同台竞技。这一方面能通过“鲶鱼效应”提升市场竞争质量，另一方面也对保障竞争的公平性、非歧视性和程序透明度提出了近乎严苛的要求。换言之，包括隐含的地方保护、歧视性条款或信息不透明等在内的任何问题，都可能引发国际争端，损害海南自贸港的国际声誉。

三是升级政策目标。在封关背景下，政府采购不能仅满足于花钱合规、节约资金的初级目标，而须上升为服务自贸港国家战略的核心政策工具。其政策功能需与旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业等深度融合，通过首购、订购、预留份额等方式，精准支持关键技术攻关和产业升级。可以说，政府采购应成为催化科技创新、塑造现代产业体系的“助推器”，而非简单的“消费者”。

——与高标准要求存在一定差距。一是规则体系兼容性不足。现行制度以《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例为统领，在立法宗旨、供应商资格设定、救济程序等方面，与《政府采购协定》（以下简称GPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）等新一代国际经贸规则倡导的原则还存在一定差异。

二是管理范围与对象局限。长期存在的工程采购“借法”管理，导致货物、工程、服务采购规则不统一、监管分散。大量使用财政性资金的国有企业采购等尚未完全纳入统一、规范的监管体系，存在制度空白和碎片化问题。

三是运行机制效能有待提升。比如，“重程序、轻结果”倾向明显、采购人主体责任虚化、评审专家实际决策权过大、争议解决过度依赖投诉等。

四是专业化与监管能力滞后。目前，采购队伍的专业知识结构难以匹配国际采购、复杂技术采购的要求。监管方式仍以事前审批和事后检查为主，基于大数据分析的信用监管、绩效监管和智能风险预警能力相对薄弱。

制度设计的指导思想、核心原则与战略目标

面对上述挑战，笔者认为，海南政府采购制度改革必须站在服务国家战略的高度进行顶层设计。

——指导思想。一是遵循国家顶层设计。以《深化政府采购制度改革方案》为根本遵循，坚持高质量发展主题，将改革融入国家治理现代化进程。

二是对标国际高标准经贸规则。主动、系统地研究对接GPA、CPTPP等国际高标准经贸规则中的政府采购条款，吸收其在程序公正、透明度和反腐败等方面的成熟经验。

三是紧扣自贸港战略定位。围绕“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国家重大战略服务保障区、国际旅游消费中心）的战略定位和“十五五”规划要求，将政府采购作为制度集成创新的关键领域进行突破。

——核心原则。一是开放竞争原则。对内外资企业一视同仁，提供平等机会（依法设定的安全例外除外）。

二是物有所值原则。从追求最低价转向追求全生命周期成本、质量、效益和可持续性的综合最优。

三是透明高效原则。坚持采购信息全过程、高标准公开，流程设计最大限度简便、高效，降低制度性交易成本。

四是权责对等原则。强化并落实采购人在需求管理、供应商选择、合同履约中的主体责任，实现权责统一。

五是风险可控原则。在扩大开放的同时，筑牢国家安全、产业安全、数据安全与廉政风险的“防火墙”，确保行稳致远。

——战略目标。一是近期目标（封关初期）。建成覆盖全面、规则初步接轨、运行顺畅的海南自贸港政府采购1.0版，保障封关后政府采购活动平稳过渡并展现新气象。

二是中长期目标。将海南打造成为中国政府采购制度创新的“国家试验田”、对接国际规则的“压力测试区”和“先行区”，最终形成在全球范围内具有公信力、吸引力和影响力的政府采购最佳实践，为全国乃至国际公共采购治理提供“海南方案”。

构建“法规—机制—保障”三位一体新体系

立足于海南封关运作的新现实与新要求，笔者建议，围绕国内法升级与国际规则接轨两大主轴，进行突破性创新。

——在关键方面实现系统性突破。一是理念与目标的根本性升级。将立法目标从现行法侧重规范采购行为、提高资金效益，升级为促进高水平开放、保障公平竞争、实现物有所值、服务自贸港战略。这意味着采购不仅是为了省钱，更是为了提质、赋能。

二是扩大适用范围。明确将使用财政性资金的国有企业、法定机构、园区管理机构等履行公共职能的实体纳入采购人范畴，堵塞监管漏洞。覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”及相关联的财政性资金。

三是夯实采购人主体责任。通过立法明确采购人是需求管理、履约验收和绩效评价的第一责任人。改革评审制度，将评审委员会的职能明确定位为提供独立专业咨询意见，采购人享有在合规框架内的最终定标决策权，实现权责对等。

四是构建多元化、高效率的争议解决机制。改变过度依赖行政投诉的单一路径，建立“磋商（协商）—调解—独立行政裁决—司法审查”的梯度式纠纷解决渠道。特别要设立快速裁决程序，将处理周期大幅压缩，以适应高效的国际商业实践。

五是加强现代化监管。对串通投标、提供虚假材料等严重违法行为，加大经济处罚力度，并引入禁止一定期限甚至终身参与采购市场的处罚。建立跨部门联动的政府采购信用评价体系，实施联合惩戒。

六是推动专业化建设。探索职业资格认证和建立采购官等专业岗位制度。建立海南政府采购专业人员能力标准与水平评价体系，与国际专业认证（如CIPS）探索互认。建立对采购代理机构、评审专家等的专业化服务能力评价与分级管理制度。推动成立涵盖采购人、供应商、代理机构、咨询和评审专家、科研院校的海南自贸港公共采购联合会，并将其定位于辅助制定行业标准、组织专业培训、开展行业研究等现代化专业共同体，成为政府与市场间的桥梁和智库。

——对国际高标准规则进行吸收与借鉴。海南自贸港政府采购规则不应是简单的法律移植，而应是基于自身战略需求的选择性借鉴与融合创新。一是基于GPA的国民待遇与非歧视原则（给予其他缔约方供应商及产品不低于本国待遇），可在自贸港确立开放竞争、平等对待原则，为未来对接国际协定奠定国内法基础。

二是基于GPA的全过程高透明度要求（涵盖采购预告、公告、资格审查、评标标准、合同授予及后续信息的及时公开），可设定高于国家标准的透明度条款。例如，强制公开更详细的评标细则、未中标原因说明，建立中英双语的政府采购信息发布门户。

三是基于GPA的国内复审（异议）程序（要求建立非歧视、及时、透明有效的行政或司法复审程序），可在建立多元化争议解决机制基础上，探索设立相对独立的政府采购争议评审委员会，吸纳法律、贸易、技术专家，提供专业化、准司法性的快速裁决。

四是基于CPTPP对电子采购的倡导（促进政府采购流程的全面电子化、无纸化），可规定除极特殊情况外，所有采购均通过统一电子平台进行，并探索区块链存证、电子加密开标等应用。

五是基于国际协定中的安全例外条款，可设计海南自贸港安全例外清单，清晰、精确地界定涉及国家安全、核心技术的采购领域，明确排除适用开放条款，清单外领域则充分开放。

——在开放与安全间建立动态平衡机制。笔者认为，需创建一套适应“压力测试”环境的动态管理机制。一是“先行开放清单”制度。在国家对GPA等协定的整体出价基础上，海南可拟定一份更进取的先行开放清单，在工程、商业服务、信息技术等服务贸易领域率先扩大开放，测试国际规则适应性与产业承受力。

二是容错纠错与风险预警双机制。为鼓励制度创新，对探索性、非主观故意且未造成重大损失的程序性偏差，可建立合规的免责认定程序。利用采购大数据平台，对市场集中度、外资参与度、关键产品供应链依赖度等进行监测，建立产业风险预警模型。

三是“二线”监管的采购联动。将政府采购合同数据与海南“二线”进出口管理系统联动。对于在海南加工增值达到规定条件的“进口”产品，其在岛内政府采购中被视同国产，享受平等地位。其若销往内地，系统可自动关联原采购信息，辅助海关监管，防止政策套利。

（作者单位：采招云数智采购研究中心）

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。