如何提高采购人的采购能力

【业内观点】

如何提高采购人的采购能力

■ 熊键 贾先勇 曹葆华

近年来，各地区、各部门不断加强政府采购制度建设，规范采购行为，在提高资金使用绩效、支持中小企业发展、助力乡村振兴等方面取得了显著成效。但个别采购人在政府采购过程中还存在采购管理较为粗放、内控制度不够完善、履职水平有待提高、监督制度有所滞后等问题，特别是在采购能力方面还有待提升。

存在的主要问题

政府采购是一项政策性极强的工作，但在当前政府采购活动中，很多采购人并不能真正理解、掌握政府采购相关法律法规，仅凭自己的理解与认识开展政府采购工作，导致在采购过程中出现各种各样的问题。

——主管人员专业不够。大部分采购单位没有配置专职工作人员，一般由财务人员兼职或以项目牵头人临时办理为主要模式。经办人员对政府采购法律法规不甚了解，导致执行政府采购事项不够规范。

一是应采未采。比如，不严格执行集中采购目录，符合集中采购目录项目未集中采购；以化整为零的方式违规进行拆分，擅自将集中采购事项改为分散采购事项；不按“政府采购合同履行中追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额超过原合同采购金额的10%”规定，违规追加。

二是直接指定。对属于集中采购目录内或者达到采购限额的项目，出于多种原因，未按照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施条例规定的采购方式和采购程序实施政府采购，直接与特定主体签订合同、实施交易。

三是先用后采。比如，采购人以“先上车后补票”的方式，边招标边实施或者先实施后招标，在招标结果未确定前，将项目或者项目中的某些工作提前交由供应商实施。

——采购实施随意较大。部分采购人对采购政策不熟悉，加之政府采购预算编制简单、公共支出项目不够细化、需求计划不够清晰、缺少计划性和规范性等原因，导致采购随意性大。

一是意向公开流于形式。鉴于预算批复等因素，目前存在着采购意向迟迟未发但项目采购却早早执行的现象。如此一来，采购意向与项目采购严重脱节，形同虚设。还有的项目需求调查不够充分，往往是采购人没有综合论证或论证流于形式，导致出现技术参数问题，造成一次次流标或采购不到心仪的货物或服务。

二是提报时间不够及时。比如，对采购活动的前瞻性考虑不周，没能很好地执行政府采购需求管理规定；利用不规范的行政手段，干预政府采购；事先没有编制采购计划和预算，利用上级部门或本部门领导之名进行应急采购；不顾采购程序，盲目限定采购时间及交货时间，并对评标结果抱有个人成见，以“出了问题要采购代理机构及监管部门承担负责”等理由来施压，从而达到不确认采购结果的目的。

三是采购实施不规范。编制招标文件时出现不合理条款，如未按规定落实中小企业政策、评分因素与采购需求不对应、技术参数存在指向性、设置歧视性和排他性条款、限制招标人不认可的投标人报名等，使内定企业和陪标企业顺利入围。

——内控制度不够完善。部分采购单位没有成体系的政府采购内控制度，导致采购工作中歧视或差别待遇、指定特定供应商等问题出现。这反映出部分采购人对真实采购需求掌握不足，且获取信息来源片面，进而在实际工作中不能按制度执行。

一是限定参数。比如，设定与采购项目无关的供应商技术、商务条件，通过带有倾向性、不合理的条件，排斥招标人未内定的潜在投标人；制定不平等的评标办法，“量体裁衣”内定中标企业。

二是干预采购。在评审阶段，有的采购人代表发表倾向性言论，明示或暗示授标意图，或者干预其他专家独立评审；在评审活动结束后，如果不是中意供应商，那么有的采购人代表便以各种理由要求重新评审。

三是差别待遇。在合同签订阶段，若不是心仪供应商，有的采购人往往以内部审查发现中标、成交供应商存在不符合采购文件要求等各种理由，拒不与供应商签订政府采购合同，或以各种理由要求重新评审。更有甚者不按照采购文件的规定，设置不合理的合同条款。如果与中标、成交供应商无法达成一致，那么就将不签订合同的责任转嫁给中标、成交供应商，变相拒绝与供应商签订政府采购合同。

——监督机制不够健全。采购单位内控制度的不完善，导致内部监督制度不够健全，外部监督也缺乏独立的第三方机构对政府采购活动进行定期审计和评估。

一是监督制度不完善。部分采购单位缺乏监督流程、手段和反馈等具体操作性内容，在实际监督过程中，关注专项性监督和突击性检查，而往往忽视日常监督；重视某一事项或环节的检查，而忽视全方位的跟踪检查；侧重于事后监督，而忽略事前、事中监督，影响监督效能发挥。

二是职责履行不到位。虽然《政府采购法》第十三条明确规定各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，但采购人自身也有对采购活动的监督职责。在实际操作中，部分采购人可能存在对法律条款理解不深等情况，导致监督职责不能得到充分履行。

三是问责力度不够。追责机制缺失，导致监督与被监督者之间无法形成有效制约。比如，问题发生时往往因责任不清、证据不足而无法有效问责，形成“破窗效应”，导致有时采购价格偏高，问题频频发生。

主要对策措施

——压实主体责任。不断压实采购人主体责任，为采购活动的全过程、全周期、全寿命负责，同样也要为其受托方采购代理机构的行为负责。

一是发挥主体责任。要明晰责任主体，积极对政府采购工作科学决策、充分论证；精准编制招标文件、评标办法、合同条款，按照规定程序进行申请、报批；项目采购预算要经财政评审，并以评审结果作为采购控制价；严格按照批准的项目预算、采购内容、组织形式、采购方式进行采购；对涉及采购需求编报、采购文件编制、采购任务执行等各步骤、环节的业务工作，都要明确相关责任人。

二是过程跟踪留档。对受理工作、处置情况，要随时做好记录；对期间形成的各类文件资料，要建立专门档案，留下历史记录，以备事后查证。

三是明确责任追究。实行终身责任追究制，按照责权一致性原则，若出现问题，则重点追究责任人及负责部门的责任；对营私舞弊、以权谋私、收受贿赂等行为，坚决严肃查处；对主体责任落实不到位导致投诉事项成立数量较多的，财政部门可重点约谈或开展专项监督检查；给他人造成损失的，依法承担相关法律责任。

——强化需求管理。《政府采购需求管理办法》第五条明确规定，采购人对采购需求负有主体责任，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。采购需求计划是实现规范采购和精细采购的重要前提，应根据不同采购项目的特点和技术要求，编报规范细化的需求。

一是及时公开采购意向。意向公开的内容应全面反映出项目的完整情况，以便潜在供应商了解采购项目信息，提前做好参与采购活动的准备，确保各潜在供应商平等参与采购活动，实现市场的充分竞争。

二是做好需求调研。在采购需求确定之前，采购人应该进行完整的市场调研。通过调查、询问、评估等方式，充分了解采购项目标的的市场供给情况、相同项目采购的历史成交记录、售后服务以及可能涉及产品更新换代的后续采购和该产品的市场价格等信息。根据调研结果，对采购项目进行可行性分析，并在此基础上对采购项目规格、型号、数量、服务和商务要求进行准确详尽表述。组织对采购需求的复核与审查，使采购需求编制合法合规、内容全面清晰、前后表述一致。

三是充分参数论证。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十五条第二款规定，“除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”笔者认为，在计划编制的初期和计划审核的关键期，采购人应避免照搬现有产品技术指标或网上产品介绍，而应进行信息资源调查和分类整理，组织评审专家对编制的采购文件进行论证，确保评标标准的科学性和合理性，形成参数合规完整、没有差别待遇、需求准确规范的采购计划。

——健全内控制度。采购单位内控制度建设是确保政府采购工作顺利进行的基础，通过对采购各环节进行全面而细致的规定，能够使采购工作有章可循、有据可依，确保其规范化、标准化。

一是健全内控制度。采购单位应在主管预算单位的指导下，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，结合本单位实际情况，制定可行的内控制度，实现单位内部权力在政府采购活动运行中的有效制约。

二是提升人员素质。建立健全预算编制、采购代理机构选择、采购方式确定等重点环节的内控机制，加强有关人员对《政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等相关法律法规的学习，从而促进其科学确定采购方式，合理编制招标文件、评标办法、合同条款。

三是落实责任追究。对于采购过程中出现的违规行为，必须坚决予以严肃处理，追究相关人员的责任。同时，通过责任追究制度，及时发现和纠正问题，防止问题扩大化。如果发现采购人员在供应商选择过程中存在徇私舞弊的行为，应立即进行调查，并根据情节严重程度给予相应处罚。

——抓好全域监管。2024年6月，国务院办公厅印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》，对加强采购人监管提出了新要求。

一是建立综合监管体系。加强对采购人全方位监管，从采购预算编制、需求管理、意向公开、计划管理，到合同管理、资金支付、信息公开、争议处理、监督管理、绩效管理、内控制度、档案管理等环节，形成全流程监管体系。通过事前明确要求、事中加强控制、事后进行评价的机制，强化对采购人的有效监管。

二是实施常态监管机制。开展定向抽查和不定向抽查相结合的随机抽查机制，特别要加强对评标过程和合同签订环节的监管。将采购人的投标文件与开标时各项承诺情况进行认真核对，防止供需双方签订的合同违背招标文件和中标供应商投标文件的实质性内容。

三是严肃处置违规行为。对存在违法违规线索的采购项目，开展定向检查。对日常监管事项，通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员等方式，开展不定向检查，监督项目人员是否守规守纪，压紧、压实各类人员责任。对发现的问题，要严格依法进行处理处罚，并将结果进行通报。对逾越红线、触犯禁令、顶风违纪的，发现一起、查处一起，严肃追究相关责任人的责任。对典型案例通报曝光，进行严厉查处，推动政府采购活动规范有序开展。

本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。