借“他山石”筑“防火墙”

【圆桌论坛·聚焦恶意投诉】

借“他山石”筑“防火墙”

——业内专家共同探讨恶意投诉系列问题

主持人：

本报记者                                           彭勇琪 张舒慧

嘉宾：

中央财经大学财政税务学院教授                              姜爱华

中国政法大学法学院教授                                    成协中

国际关系学院教授                                          赵  勇

中技国际招标有限公司相关负责人                            段艳华

中国招标投标协会专职专家                                  岳小川

国际上针对恶意投诉通常采取哪些做法？

主持人：“他山之石，可以攻玉”。联合国等国际组织、欧盟、美国、英国等是如何对恶意投诉加以约束的？对我国有何启示？

姜爱华：美国主要通过驳回投诉、限制恶意提起投诉、增加投诉机会成本、加强法律规制四种方式来应对恶意投诉。一是美国政府问责局（Government Accountability Office，以下简称GAO）可以直接驳回不合理投诉。美国政府采购救济制度主要由《合同竞争法》（Competition in Contracting Act）和《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation，以下简称FAR）等规定组成。《合同竞争法》规定了抗议（投标质疑）程序，主要由GAO负责受理和裁决联邦采购抗议，快速审理供应商的投诉。GAO独立于行政机构，并有权按照FAR相关规定驳回“无理抗议”，即明显无效或缺乏合法依据的抗议。

二是GAO对长期“重复抗议者”采取暂停其提起新抗议的惩罚。比如，2016年，加利福尼亚州的拉脱维亚连接公司声称自己是一家由退伍军人拥有的小型企业，对美国国防信息系统局（Defense Information Systems Agency）向ManTech公司签发的136.09万美元工程服务任务订单提出抗议。GAO驳回了该抗议，裁定其为“滥用程序”并暂停一年内不得再提出抗议。GAO表示，驳回抗议的原因有三点：其一，该合同不属于GAO的任务订单管辖范围；其二，GAO认为拉脱维亚连接公司不是抗议签发任务订单的利益相关方；其三，拉脱维亚连接公司在当时财政年度截止前已向GAO提交了150项抗议，其中的诉讼行为均无法说明其实际履约能力或合法权利，破坏了GAO投标抗议程序的有效性和完整性，属于滥用程序。

三是增加恶意投诉的机会成本。美国曾在《2018财年国防授权法案》第827条建立了失败方付费试点计划，要求大型国防承包商对GAO驳回的抗议支付处理成本。最新的《2024财年国防授权法案》也提出类似建议，以遏制所谓的恶意抗议。一些法案和政策也推动施行败诉付费，如2019年至2022年间对特定国防合同抗议案件实行成本追缴、2024年国防授权法案要求GAO研究更严格的付费机制。

四是加强恶意投诉的法律规制。在美国，恶意投诉供应商的虚假陈述等违法行为可根据联邦禁止欺诈法规（如《虚假索赔法》）受到处罚。

参考美国应对滥用政府采购救济制度方面的做法，我国可以从四个方面入手，解决恶意投诉问题。一是推行败诉付费机制，提高恶意投诉成本，在根本上抑制滥用程序行为；二是提高投诉的论证门槛，要求投诉人提交更严谨的事实与法律依据，否则无法进入后续程序，从而限制毫无依据的申请；三是对恶意重复投诉、无事实依据的“拉锯式”“专业化”质疑者，依法实施市场准入限制（如暂停其参与资格）或更严厉的制裁；四是将虚假投诉、故意隐瞒事实等行为纳入政府采购或配套法规的失信与禁止清单，并与全国政府采购信用信息系统对接，依托信用中国、中国政府采购网等网站建立恶意投诉黑名单机制，与财政、审计等部门数据共享，形成对“职业打假人”的综合惩戒网络。

赵勇：虽然《联合国公共采购示范法》（以下简称《示范法》）中并没有出现“恶意投诉”一词，但从其第八章质疑投诉程序的相关内容来看，《示范法》通过质疑投诉主体资格限定、时间限制、快速驳回、有条件暂停等机制，既保护了供应商合法权益，又防范了恶意投诉对采购效率的干扰。其核心在于：以程序正义保障实质公平，如允许多方参与、提供多样化救济等；以灵活规则平衡效率需求，如紧急公共利益例外、严格时限等。

具体来看，对于质疑投诉主体资格，根据《示范法》第六十四条规定，供应商或承包商（包括潜在参与者）若认为采购实体的决定或行动违反法律并导致其实际或潜在利益受到损失，则其有权提出质疑，但公众或分包商并无质疑资格，体现了对“直接利益相关方”的限定。《示范法》第六十八条允许其他参与采购的供应商或承包商、受影响的政府机构对有关决定提出质疑，但未履行程序者后续不得再质疑相关决定，以避免重复干扰。

关于驳回机制，若投诉明显无依据、超时或缺乏资格，采购实体或独立机构可立即驳回，防止滥用程序。在暂停方面，联合国设立了以自动暂停为主、例外灵活调整为辅的执行原则。根据规定，一旦供应商提出合法投诉或相关机构启动审查程序，采购实体须自动暂停签署合同，以确保争议未决时不形成既定事实。若存在紧急公共利益需求（如自然灾害、公共卫生危机等），则采购实体或独立机构可通过严格评估授权继续采购，避免关键项目延误。此外，独立机构还拥有附加裁量权，可在特定条件下暂停或恢复采购流程。这一框架既保障了供应商的合法权益，又为公共利益和效率需求预留灵活空间，体现了程序正义与实质公平的平衡。

美国联邦政府采购制度通过严格资格门槛、提高程序成本、设立快速处理机制，在维护供应商合法权益的同时，有效遏制恶意投诉。其核心经验在于：精准界定投诉权，避免无关主体滥用程序；经济与法律成本双重加压，增加恶意投诉的风险；通过效率豁免条款，平衡公共利益与个体维权需求。

具体来看，在投诉资格方面，投诉者需为实际或潜在投标人，且其直接经济利益受到采购行为的影响。GAO进一步要求投诉者需证明其具备竞争地位，即若非采购人的错误，则可能中标的供应商。非投标方或未受直接损害的第三方无权投诉，从源头上减少恶意投诉。在证据要求方面，投诉需提供详细事实与法律依据，仅质疑结论而无证据支持的投诉可能被驳回。在投诉成本方面，非小企业或非营利组织的投诉者需向GAO支付350美元的费用，投诉驳回后不退。加上高额的律师费用，恶意投诉者可能因经济风险而放弃。若投诉被认定为“轻率或恶意”，GAO可建议采购机构追偿法律费用。美国联邦法院还可根据《虚假申报法》对虚假指控提起民事处罚，频繁且无理由投诉的供应商可能被列入采购机构内部的谨慎合作名单，在一定程度上会影响其未来投标机会。

如何有效整治恶意投诉？

主持人：恶意投诉不仅增加采购人、代理机构、监管部门的工作负担，而且还扰乱政府采购市场秩序。我国可以从哪些方面入手有效整治恶意投诉？

成协中：一是准确运用94号令中对于虚假、恶意投诉行为的规定。通过建立供应商信用档案，记录供应商在政府采购活动中的投诉记录、中标情况、履约情况等。按照94号令第三十七条规定，“投诉人在全国范围12个月内3次以上投诉查无实据的，由财政部门列入不良行为记录名单。”另外，对于虚假、恶意投诉的供应商，由财政部门将其列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。

二是建立供应商信用评价联动机制，形成联合惩戒的合力。恶意投诉行为往往具有隐蔽性和反复性，仅靠单一部门难以有效识别和治理。因此，可以对信用档案进行动态管理，定期更新供应商的信用信息。对于多次恶意投诉的供应商，可将其列入黑名单，限制其参加政府采购活动。

三是设立恶意投诉赔偿机制，构建“制度约束+司法救济”的双重保障体系。当前法律对恶意投诉的赔偿责任规定较为笼统，缺乏具体的操作细则，导致恶意投诉人的违法成本较低。恶意投诉赔偿机制的执行关键在于要求投诉人在提出投诉时提供一定金额的担保金。若经调查确认为恶意投诉，则用担保金赔偿被投诉人的损失。但与此同时，这一机制可能存在一定的挑战。比如，难以确定恶意投诉人需承担的赔偿责任范围；即使明确了赔偿责任，恶意投诉人可能无力或拒绝履行赔偿义务，导致被投诉人的损失无法得到实际弥补等。因此，鼓励相关方收集恶意投诉人的行为证据，通过报警、起诉等方式维护自身合法权益。

岳小川：一方面，不应随意将恶意投诉的标签强加于供应商。若无供应商维权，则政府采购工作将难以真正步入法治轨道。回溯政府采购发展历程，初期供应商维权投诉案例极少，究其原因在于供应商既缺乏维权意识，也不相信通过维权能获得采购人或监管部门的支持。近年来，供应商投诉量显著增加，这恰恰反映出供应商对营商环境改善的信任。当供应商权益受损时，有渠道维权、有制度保障，故其敢于主张权利。这正是当前优化营商环境的重要成果，我们应当珍视并维护供应商质疑投诉的积极性。

另一方面，应当允许供应商在投诉过程中存在失误，不能要求所有投诉都绝对准确，毕竟供应商对政府采购制度的理解可能相对有限。当其感受到不公时提出投诉，这种情形应当予以包容，不应简单归为恶意。94号令明确规定，有权质疑招标文件的供应商须为获取招标文件的潜在投标人，有权投诉评标结果的供应商必须实际参与投标。对于这些依法参与采购活动的供应商，不能简单被认定为“专为投诉而投标”。

那么如何有效整治恶意投诉？我建议，一是建立不当得利追缴制度。政府采购投诉中应引入民法中的不当得利概念。若供应商通过胁迫他人撤诉获取不当利益，一经查实即应追缴。同时，需加强采购人教育，严禁通过私下承诺等方式私了投诉，必须严格依法处理。二是建立投诉收费制度。现行94号令规定投诉不收费，这在一定程度上导致供应商忽视投诉成本。因此，可参照民事诉讼“败诉方承担”原则，即投诉人预缴费用，最终由责任方承担。对于恶意投诉者，不予退还费用；对无正当理由撤诉者，应调查是否存在“花钱消灾”情形。

段艳华：为有效整治政府采购领域恶意投诉现象，政府部门可从多方面发力。一方面，提升采购人和采购代理机构的专业能力，确保采购文件的规范性、专业性、严谨性。在招标文件发布前，公开征求意见或召开答疑会，提前识别并化解潜在争议。另一方面，加大处罚力度，对经核实的恶意投诉行为依法严惩。不仅要提高罚款金额，而且要将涉事主体列入不良行为记录名单，延长禁止其参与政府采购活动的期限。对情节严重者，依法追究其刑事责任，形成有力震慑。

赵勇：治理我国当前政府采购领域的恶意投诉问题，需构建“制度约束、信用引导、权益保障”三位一体的综合治理体系，平衡程序正义与采购效率。结合国际经验与国内实践，可从以下三方面推进。

一是以信用评价为核心，建立全链条约束机制。将供应商投诉行为纳入全国信用信息平台，动态记录投诉频率、成立率及影响程度。对频繁发起无依据投诉的供应商，通过信用降级，限制其参与政府采购活动。

二是通过经济与法律责任，提高恶意投诉成本。探索设立恶意投诉赔偿机制，要求投诉不成立且被判定为恶意的主体，承担被投诉方的直接经济损失（如调查费用、项目延误成本等）。关键在于明确恶意的界定标准，并设立独立仲裁机构进行客观认定。联合财政、审计、司法等部门建立恶意投诉黑名单，对查实案例公开通报并实施联合惩戒（如限制招投标、取消税收优惠等）。同时，加强供应商诚信教育，通过培训、发布典型案例等方式，引导其理性维权，形成“诚信者受益、失信者受限”的行业生态。

三是优化程序规则，压缩恶意投诉的灰色空间。一方面，提高投诉门槛，不受理匿名投诉，仅允许直接参与采购活动的供应商提出质疑，并要求提交初步证据（如文件瑕疵、法律依据等），否则快速驳回；另一方面，强化采购全流程透明度，提前公开评审标准、否决理由及结果明细，减少因信息不对称而引发的误解性投诉。对于涉及重大公共利益的紧急项目，可设定例外条款，允许采购进程在争议中继续推进，避免恶意投诉绑架公共利益。

总之，恶意投诉的治理需兼顾“堵”与“疏”：既要通过信用惩戒、经济追责、程序优化抬高违法成本，也要保障合法投诉渠道畅通，维护市场公平。唯有制度刚性、文化柔性与技术支撑相结合，才能构建健康、高效的政府采购环境，助力营商环境持续优化。

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