从国际视角看创新型政府采购对我国的启示

【放眼国际看创新采购】

从国际视角看创新型政府采购对我国的启示

■ 柳星语 刘敏祺

为深化政府采购制度改革，完善政府采购支持科技创新制度，财政部于2024年4月印发《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》。合作创新采购，即采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的新产品、新技术。目前，全球各国都在探索更加开放、灵活、以问题导向为中心的创新型政府采购模式。这种采购不再是简单地采购预定规格的产品或服务，而是更关注如何通过采购机制激发市场主体的创造力，共同解决社会问题。创新型政府采购的核心在于重新定义政府与市场的关系，即由政府明确提出需求和挑战，但不限定具体解决路径，通过各种创新机制撬动社会资源，形成多元化的解决方案。笔者认为，这些模式突破了传统政府采购的限制，为政府、企业和社会创造了多方共赢的局面。

创新型政府采购与传统政府采购的对比

在探讨国际创新实践前，有必要先明确创新型政府采购与传统政府采购的关键差异。创新型政府采购与传统政府采购在多个维度形成鲜明对比。最显著的差异在于采购导向的转变，即传统采购以规格导向为主，政府必须预先明确产品或服务的详细参数和标准，而创新采购以问题导向为核心，政府提出需要解决的挑战，鼓励市场主体探索多元化解决路径。

参与主体方面，传统采购通常限于成熟供应商，排除了新兴创新力量的参与；创新采购则面向更广泛的市场主体，包括初创企业、科研机构等，拓宽了创新源泉。风险分担机制上，传统采购中的风险主要由供应商单方面承担，抑制了创新积极性；创新采购建立了更加灵活的风险分担机制，政府与市场主体共同承担创新风险，为创新提供制度保障。合作模式上，传统采购多为单向交易关系，缺乏持续互动；创新采购则强调政府与市场主体之间的互动与合作，形成持续发展的创新生态系统。这些差异使创新采购模式更加灵活、包容，能够有效激发市场创新活力，为解决复杂公共问题提供多元化解决方案。

全球创新型政府采购模式的演进与实践

在明确了创新型政府采购的基本特征后，笔者通过3个具有代表性的国际案例，分析创新型政府采购模式的演进历程与实践经验。这些案例分别代表了不同发展阶段和创新维度，为我国政府采购改革提供了重要参考。

案例一：美国国家航空航天局“百年挑战赛”——竞赛式采购模式。美国国家航空（National Aeronautics and Space Administration，以下简称NASA）“百年挑战赛”代表了早期的竞赛式创新采购。该项目于2005年发起，旨在通过竞赛机制解决航空航天领域的技术难题。核心机制是：政府明确提出技术挑战和奖励标准，面向社会公开征集解决方案，然后参赛者自筹资金开发解决方案，最后通过多轮评审确定获胜方案并提供奖励。这种模式的创新价值在于打破对供应商资质的限制，利用较少的投入撬动大量社会资源。代表性项目包括“3D打印栖息地挑战”“二氧化碳转化挑战”等。这一模式将传统的“寻找供应商”转变为“寻找解决方案”，政府不再预先设定采购规格，而是明确目标需求，让创新主体自由探索技术路径。

案例二：瑞士挑战竞标制度——主动提案型采购模式。瑞士挑战竞标制度代表了创新采购的又一演进方向，即进一步打破了传统政府主导的采购流程，引入市场主体主动提案机制。其运作流程与NASA模式有显著区别：首先，由供应商主动向政府提交非应标性创新方案；其次，政府评估方案价值并公开征求其他供应商的竞争方案，同时基于公平考虑，原始方案提供者拥有二次报价权；最后，评选最优方案获得合同。这一模式的创新突破主要在于颠覆了传统由政府单向提出需求的格局，引入市场主体主动提案机制，拓展了政府可获取的创新解决方案范围。该模式最初用于基础设施项目，后扩展至能源、交通、环保等多个公共服务领域，目前已在菲律宾、印度、智利、阿根廷、哥伦比亚、南非等国家和地区被广泛应用。与NASA模式相比，瑞士模式更进一步激发了市场的创新主动性，从“政府提问—市场回答”发展为“市场提问—政府选择”的互动关系。

案例三：荷兰阿姆斯特丹“创业者驻留计划”——协作共创型采购模式。荷兰阿姆斯特丹的“创业者驻留计划”代表了创新型政府采购的最新发展阶段，即将竞赛式选拔与深度协作开发相结合，建立了一套完整的政府与创业公司协作创新的生态系统。其运作机制包含四个关键环节：一是需求定义与共创阶段，由专门的中介机构连接政府部门与创业公司，帮助重新定义挑战；二是竞争选拔阶段，将大型招标分解为不同批次，专门面向初创公司开放；三是共同开发阶段，初创公司进入5个月驻留期，与政府部门深度协作，获得培训、指导和资源支持；四是实施与推广阶段，市政部门获得优先购买权，初创公司获得认证便于未来市场推广。这一模式的创新价值在于从“单纯竞争”转向“竞争+协作”的混合模式，引入专业中介打破沟通壁垒，打造持续创新的生态系统而非单次采购行为。通过上述3个案例，可以清晰看到创新型政府采购模式的演进逻辑，即从单纯的竞赛激励（NASA模式）到市场主体主动提案（瑞士模式），再到深度协作共创（阿姆斯特丹模式），创新型政府采购逐步从交易性向关系性、单向向双向、短期向长期转变。笔者认为，这些创新模式具有以下共同特征：一是关注实际问题解决，而非预设规格和标准；二是建立更加灵活的激励机制，优化风险分担；三是打破传统采购的主体限制，拓展参与群体；四是注重创新能力培育，超越单纯的产品服务采购。这些特征与我国当前政府采购改革的需求高度契合，为我国创新政府采购实践提供了宝贵经验。

对我国政府采购创新改革的启发

——打破惯性思维，重构政府采购理念。传统政府采购长期形成的固化思维模式与创新采购的核心理念存在显著差异。这些固化思维主要表现为：规格导向过分强调具体的参数标准，程序合规倾向将合规性置于效能之上，风险规避限制了创新解决方案的产生空间。参照NASA“百年挑战赛”的实践，政府采购改革需要实现从规格导向转向问题导向，关注最终价值创造而非中间环节。借鉴瑞士挑战竞标制度的做法，在确保合规基础上强化效能导向，将解决实际问题作为评判标准。吸取阿姆斯特丹“创业者驻留计划”的经验，通过建立科学的风险评估和分担机制，为创新预留足够空间。这种理念重构不仅是技术层面的调整，更是政府治理思维的根本变革，将从源头上推动政府采购从传统交易模式向创新协作模式转型。

——引入零基预算理念，优化资源配置。创新采购模式需要打破传统资源分配方式，重新规划采购资源投向。我国传统政府采购往往基于增量预算模式，简单延续历史支出模式，缺乏对既有支出结构的根本性反思。因此，笔者建议，引入零基预算理念，能够重新审视采购需求，不以历史支出为基础，而是从零开始，通过专业评估重新定义政府实际需求；优化资源配置结构，打破既有利益格局，将有限的资源配置到更具创新潜力的领域和更具创造力的市场主体；建立动态调整机制，根据实际效果不断优化资源配置，形成循环改进的采购体系。在国际实践中，无论是阿姆斯特丹模式将大型招标分解为不同批次的城市挑战项目，还是NASA设置专项创新奖励资金，都体现了资源分配的灵活规划。笔者认为，零基预算理念的引入，将使政府采购决策更加理性、科学，资源配置更加优化，有效支撑创新采购模式的实施。

——构建多层次的创新采购生态系统。创新采购正在从单一模式向多元复合模式发展，形成完整的生态系统。我国可以借鉴国际经验，构建包含多种创新采购模式的生态系统，并针对不同领域的特点灵活应用。对于前沿科技、环保等领域，可探索类似NASA“百年挑战赛”的竞赛式采购模式，通过明确挑战目标和奖励机制，激发社会创新力量；针对基础设施、公共服务等传统领域，可借鉴瑞士挑战竞标制度，推广主动提案机制，鼓励市场主体主动向政府提出创新解决方案；对于智慧城市、社会治理等领域，可参考阿姆斯特丹“创业者驻留计划”的经验，发展协作共创模式，建立政府与创新主体的深度合作机制。在生态系统构建过程中，应当注重中小企业和新型创新主体的参与，避免因过高的资质门槛和交易成本排除有创新能力的市场主体，形成包容多元的创新采购格局。

——完善配套制度，保障创新采购落地。创新型政府采购的成功推进离不开相应的制度保障。借鉴国际创新采购的实践经验，我国需要构建系统性的配套制度体系。一是建立以问题解决效果为核心的评价体系，改变传统以价格和规格为主的评价方式。可引入全生命周期成本概念，将产品或服务的长期效益纳入评价范围，从而避免简单追求低价而忽视创新价值。这与NASA“百年挑战赛”基于效果的奖励机制相契合。二是建立更加科学的风险分担机制。可参照阿姆斯特丹模式中的资源支持措施，设立创新采购风险基金，为创新项目提供必要的风险缓冲，并探索“小规模试点—评估—扩大应用”的渐进式采购方式，降低一次性大规模采购的风险。

（作者单位：中央财经大学财政税务学院）

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