零基预算改革：改什么？为什么？

零基预算改革：改什么？为什么？

张仲芳 姚子云 孙硕

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化零基预算改革。

零基预算，意味着不受以往预算安排影响，一切从实际需要出发编制预算。具体而言，零基预算要求每年政府的资金分配从“零”开始，对所有部门的预算逐笔重新评价审查，根据项目的重要性或政府施政目标优先级来确定预算安排的优先性，并力图制定最为经济有效的项目实施方案。

与之相对应的，是传统的基数预算，即采用上一年支出为基数、适当考虑一定增长比例的方式分配资金。这种不动支出存量、只分增量的模式，虽然操作简便、易于推行，但也影响预算平衡和财政可持续。

因此，推进零基预算改革，可以提高财政资金配置效率和使用效益。基数预算容易导致部门既得利益固化、预算执行进度慢、年底突击花钱、资金使用效益不高等问题。零基预算改革通过打破基数概念和支出固化格局，重新评估各项支出的必要性和合理性，有助于规范财政资金分配，增强预算统筹能力，保障重点支出，强化预算约束，提高资金使用效率。

此外，零基预算改革还从财政资金整合出发，倒逼政府工作整合。通过加强跨部门、部门内部资金的统筹使用，零基预算改革有助于优化财政支出结构，促进政府各部门之间的协作与配合，提高行政效率。

1993年起，我国开始试行零基预算，试图改变“基数+增长”的传统预算模式。部分省份试图通过摸清人员公用支出底数、强化定员定额管理、统一预算标准，缓解财政压力。受制于财政制度不完善、预算编制技术粗糙等因素，尤其是随着我国经济进入高增长通道，各级政府面临的财政压力减小，此项改革未在全国层面推行。

此次零基预算改革，既有经过多年逐渐完善的分税制财政体制作为基础，更伴随着新预算法的实施和新一轮财税体制改革的推行。在新的起点上推行零基预算改革，并非权宜之计，而是要借力推动财政资金运转模式的整体优化，将近些年开展的全面预算绩效管理、支出标准体系建设等改革成果，整合固化在预算编制环节，通过零基预算控制行政成本，促进行政体系高效运转。

零基预算改革主要围绕以下几个方面进行：一是取消基数。改变传统的“基数+增长”预算模式，取消各部门管理的财政资金“基数”，每年以“零”为基点重新审定预算，实行预算一年一定。二是细化预算。逐项细化预算编制，精打细算分配资金，提高预算安排的科学性、规范性和精准性。三是健全标准。健全财政供养分类定员定额标准体系，人员支出依据政策标准据实预算，公用支出按定额标准预算，项目支出按项目储备、实际需求、轻重缓急、绩效优先、量力而行的原则编制。四是加大统筹。加强一般预算与基金预算、国有资本经营预算的统筹力度，强化跨部门、部门内部资金的统筹使用，集中财力保重点。五是强化审核。健全预算审查机制，加大预算审核力度，不断优化支出结构，促进预算安排准确合理、公开公平。六是硬化约束。维护预算法定效力，减少预算追加的随意性，提高预算执行力。

2015年以来，全国各地紧紧围绕建立现代预算制度，扎实推进零基预算改革。如江西省级层面自2019年启动零基预算改革试点，目前基本覆盖所有行政、参公和公益一类事业单位，大力破除长期以来制约预算资源配置的体制机制障碍，预算管理水平得到显著提升。