紧盯量变契机 促进质变发展

紧盯量变契机 促进质变发展

——基于宁夏回族自治区代理机构基本情况谈代理机构能力建设

■ 黄怡

政府采购代理机构（以下简称代理机构）作为政府与市场之间的桥梁，其能力建设的提升对于优化政府采购流程、提高采购效率、保障采购质量具有重要意义。宁夏回族自治区财政厅通过调研，充分了解了宁夏代理机构基本情况及特点，认真分析了制约代理机构能力发展的问题及原因，针对性地提出了一些提升其能力建设的对策建议。

代理机构基本情况及特点

——从代理机构数量来看，呈逐年递增趋势。在代理机构资格认定行政许可取消后，代理机构实行“自愿、免费、一地登记、全国通用”网上登记，监管部门不再对代理机构设置任何资格条件。加之不论是政府采购、工程建设还是其他领域，都需要代理机构提供专业化服务，这种市场需求推动了代理机构数量持续增长。宁夏代理机构数量从2014年取消资格认定行政许可时的70多家，到2024年7月底已激增到近500家，从各年度数据看，呈现逐年增加的趋势。

——从企业类型来看，代理机构以小微型企业居多。据统计，宁夏70%以上代理机构从业人员在5-15人之间，15人以上的代理机构占比不到3%，90%以上代理机构年营业收入在100万元以内。按照国家中小企业划型标准，宁夏代理机构基本上都属于小微型企业。

——从代理机构人员配备情况看，专业素养不足且人员流动性较大。政府采购是一项复杂的专业化工作，对从业人员的专业化水平和稳定性要求较高。同时，采购人在选择代理机构时参考代理机构专职人员能力及稳定性、专业化能力和代理项目类别这三类择优规则的占八成以上，这也体现了采购人在选择代理机构时更加注重专业能力及人员稳定性。截至2024年7月底，在宁夏代理机构的3000多名从业人员中，中级以上职称从业人员仅占从业人员总数的32%。在当前，代理机构中有600余人次选择离职或者跳槽，离职跳槽率达到19%，在服务行业中处于偏高的比例。

——从项目代理情况来看，代理机构“僧多粥少”。在政府采购项目数量稳定的前提下，代理机构数量每年呈激增趋势，导致每家代理机构平均代理项目数量逐年减少，从2018年每个代理机构平均代理20个项目降低至目前每个代理机构平均代理7个项目。且有部分代理机构近3年代理项目数量为零，已处于停滞状态。2023年，宁夏代理机构代理政府采购项目近4000个，平均每个代理机构代理项目数仅为10个。其中，代理10个以下（不含本数）项目的代理机构占比高达67%，代理项目数在10个以上不到20个的代理机构占比20%，代理项目数在20个以上不到50个的代理机构占比10%，实际代理项目数达到50个以上的代理机构不到10家。

——从质疑投诉数量来看，质疑投诉数量居高不下。笔者认为，随着代理机构实行“备案制”后，专业化水平普遍下降，一定程度上影响了政府采购项目质疑投诉数量。以近3年数据为例，2021年至2023年宁夏政府采购质疑案件数量均在1000件左右，投诉案件数量均在260件左右，2024年上半年投诉案件数量较去年同期增长了30%。

——从行政处罚情况来看，代理机构违法违规情况较多。自2018年以来，宁夏对各类政府采购主体的违法违规行为作出的行政处罚共计1000余件。其中，对代理机构的行政处罚占总行政处罚数量的24%。2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作，宁夏重点检查了41家代理机构代理的208个政府采购项目。其中，涉及采购人和代理机构违法违规行为的有100余件，共处罚各类主体27个，采购人和代理机构占74%。

制约代理机构能力发展的因素

虽然代理机构“雨后春笋”般生长，极大地促进了市场竞争和就业能力。但同时，由于代理机构自身执业水平和能力不足、政府采购监督部门对代理机构相应的监督管理相对滞后、各交易中心进场项目管理要求不统一不规范、采购人选择代理机构鉴别力不足等原因，代理机构在执业过程中各种问题凸显，导致代理机构执业能力良莠不齐，市场出现恶性竞争的现象，影响了政府采购质效。

——代理机构自身执业水平和服务能力不足。一是代理机构存在从业人员不足、业务不专的问题。部分代理机构受规模限制，从业人员较少，往往身兼数职，既是业务经理又要负责采购文件编制，还要进行开评标工作。繁重复杂的工作导致从业人员对新知识、新政策的研究不够，难以适应不断变化的采购形势，在采购文件编制过程中满足于一般性的模仿，“拿来主义”盛行，缺乏对用户需求的深入调查。特别是在特殊商品的技术参数设置和商务条款设置方面，难以做到从项目实际需求出发，制定准确、详细、具体的评分指标。二是代理机构对提升服务能力的重要性认识不到位。代理机构通常把精力放在承揽业务上，对提升服务能力的认识不够。在遇到质疑时，存在把供应商当“麻烦”的情况，习惯性地把“包袱”甩给采购人或者监管机构，缺乏从专业角度给出合理解决方案、及时化解矛盾纠纷、把质疑消化在投诉前端的能力。

——采购人和代理机构之间权责不清，互相推诿。委托代理协议的签订旨在明确采购人和代理机构的职责和义务，以合力做好政府采购工作。但实践中仍然存在采购人和代理机构互相推诿的情况，如采购人利用甲方优势将采购人主体责任转移给代理机构，代理机构自认只是被委托方，不应承担主要责任等权责观念“缺位”和“越位”的情况。突出表现为：一是采购文件编制不规范，采购人不表态，代理机构不敢改，政策落空，公正失衡，出现诸如未按规定落实中小企业政策、评分因素与采购需求不对应、技术参数存在指向性等情况，此类采购文件公示后引发质疑投诉等一系列矛盾纠纷。二是质疑答复消极应对，出现采购人和代理机构互相推诿责任，导致逾期未答复的情况，加之自身纠错及化解纠纷能力不足，质疑答复内容过于简单、不规范等，进一步激化了矛盾，耽误项目进度，影响了采购效率。

——出现“劣币驱逐良币”的不合理竞争现象。代理机构资格条件放开之后，政府采购代理市场“僧多粥少”的局面更加明显，各代理机构之间的竞争更加激烈，政府采购代理市场出现了“劣币驱逐良币”的不合理竞争现象。政府采购法律法规赋予采购人自行选择代理机构的权利。但是，在实际操作中，采购人选择代理机构缺乏相对科学的参考指标，往往通过随机或者特定关系人推荐的方式选择，是否能选择到合适的代理机构主要看运气。有的采购人认为采购代理市场放开了，“谁都可以做”，片面地以为“谁做都一样”，盲目选择报价最低的代理机构，忽视了对其专业能力和服务水平的考量。由业务能力不强的代理机构代理政府采购业务后，标书编制质量低，不利于择优选择供应商，甚至因为出现低级错误导致质疑投诉的情况，如违反集中采购目录及标准要求代理项目、对基本的法律法规概念不清楚等，严重影响了采购质效。

——各地公共资源交易中心对进场政府采购项目管理要求不统一规范。政府采购法律法规对政府采购项目的执行提出了统一要求，但是自治区及各市公共资源交易中心都有一套自己的进场管理制度及流程，宁夏尚未建立统一规范的进场项目管理流程及制度，有的公共资源交易中心存在违规审核及限定政府采购项目分值设定的情形，导致各代理机构对同样的政府采购项目，因各公共资源交易中心不同的管理规定而可能采用不同的采购代理流程及招标文件制作方式，这种情况不仅增加了代理机构执业成本，影响项目执行效率及代理机构的信誉，而且在一定程度上阻碍了代理机构专业化能力的提升。

——代理机构管理难度大，一定程度上限制了其发展。据调研情况反映，代理机构运营成本居高不下的具体表现为：一是部分采购人仍然存在将集中采购目录外项目评审专家劳务报酬转嫁给代理机构承担，部分评审专家在评审过程中存在不规范、不专业，故意拖延时间多要评审费用的情况，给代理机构发展造成了一定的资金压力。二是从业人员管理难度大。一方面，从业人员培养周期较长，如培养一个具备可独立实施业务的项目经理，至少需要从事3年的助理工作积累经验。另一方面，受市场恶性竞争和从业人员待遇普遍较低影响，人员稳定性较差，给公司管理带来较大难度。三是代理机构缺乏合理有效的内部管控制度，对于人才培养、重大项目的风险控制、采购文件的合法性审查没有明确具体的制度予以规范。

制约代理机构能力发展的主要原因

——代理机构具有市场主体的驱利属性。采购人选择代理机构是一个单向选择的过程。按照法律规定，采购人有权自主选择代理机构，代理机构为了能够代理到更多、更优质的项目，从而实现利润最大化，往往会不顾原则底线去迎合采购人的意愿，忽视了自身专业素养，将采购人的意愿置于采购过程合法合规之上，致使项目在推进过程中风险、纠纷不断。

——从业门槛和违法成本降低带来的侥幸心理。取消从业审批本是从“放管服”的工作要求出发，切实为市场主体降低运营成本，提高运营效率。但这一惠及市场主体的政策却让部分代理机构心生侥幸心理，当其出现违法违规情形受到监管部门行政处罚后，立即“更换马甲”，重新注册成立新公司，继续开展代理业务，造成监管“死角”。

——竞争激烈和成本增加促成的铤而走险。“宽进”政策让代理机构行业“僧多粥少”的局面逐渐形成，专职人员培养周期长、成本高以及其他运营成本的增加，导致部分代理机构铤而走险，通过“找关系”“走后门”的方式承揽业务，工作重心错位，不把专业能力提升作为其承接业务的必要因素，给项目推进造成了不利影响。

提升代理机构能力的必要性和可行性

——提升政府采购代理机构能力是适应政府采购制度改革的需要。国务院办公厅印发的《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024-2026年）》中，对代理机构的规范发展提出了更高要求。一方面，要求监管部门着力推进，逐步实现采购代理机构“一地注册、全国通用”，不断完善代理机构评价指标体系，引导采购人择优选择代理机构。另一方面，持续开展“四类”违法违规行为专项整治，对包括代理机构在内的各方采购主体的违法违规行为开展专项整治，加强常态化行政执法检查，对投诉中涉及的采购人与代理机构共同违法的问题，实行“一案双查”，并会同市场监管、公安、纪检监察等部门，严肃查处政府采购领域的腐败问题和不正之风。并且《深化政府采购制度改革方案》也明确了代理机构专业化发展的改革任务，为代理机构指明了未来发展方向。

——提升能力是代理机构自身发展的需要。社会发展日新月异，采购人对采购的需求也随之发生很大变化。采购过程公开力度加大，采购结果绩效导向成为趋势，公众对政府采购的关注度越来越高，这些因素都对代理机构的服务能力提出更高要求。代理机构作为政府采购市场主体之一，本身有着强烈的利益驱动。代理机构的专业化发展方向是大势所趋，服务能力强、服务水平高的代理机构才能在竞争中脱颖而出。

——提升能力是政府监管和服务采购代理市场的需要。代理机构作为重要的采购当事人，其能力水平直接关系到采购目标的实现。在政府采购代理资格行政许可被取消后，市场垄断状况随之打破，充分竞争的状态客观上有利于促进市场发育，但是市场不会自动达到良性循环的状态，当前采购代理市场存在过度竞争的不良倾向，不利于采购代理市场健康发展。笔者认为，各级财政部门必须通过制度建设和行政监管，以提升代理机构能力为抓手，加强服务，维护公平、公正、公开的市场环境，规范市场运行。

提升代理机构能力建设的对策建议

——保持“好”的态度，提升采购代理水平。提高服务能力，代理机构自身因素是关键。一是要加强从业人员内部管理。提升从业人员职业道德素养，严格按照法律法规办事；制定详细的内训计划，加强业务学习，实施传帮带制度，帮助新入职人员尽快提升专业能力，适应市场需求；做好岗位分设，人员分工，加强业务内控，提升业务质量。二是要着力加强自身能力建设。提升基础性能力，满足采购工作需要；增强发展性能力，为促进行业持续健康发展做出贡献。三是要在市场推广方面转变思路。要通过提升服务能力，实行业务分类收费，赢得市场认可，避免陷入低价恶性竞争的泥潭。

——锚定“放”的准度，营造良好采购生态。一是建立统一的公共资源交易进场管理制度及流程，提升进场项目服务水平，简化项目进场审核手续，清理取消非法律法规及制度规定的不必要的审批审核事项。二是采购人应严格执行评审付费制度，减轻代理机构运营压力。采购人作为行政主体，担负着支持中小微企业发展的社会责任，采购单位应建立完善的政府采购内控管理制度，对于法律法规明确规定应由采购人负担的费用，应落实主体责任，避免将费用转嫁给代理机构。三是采购人要提升对代理机构服务能力的鉴别力。采购人要选准选优代理机构，并对代理机构的服务过程和结果进行完整的信息披露，积极提供评价信息，为其他采购人选择代理机构提供参考，解决代理机构市场信息不对称的问题。

——紧抓“管”的维度，规范采购代理流程。监管部门要进一步转变监管思路，把代理机构变成规范市场的助手，要善于用市场的手段监管和服务市场，创新管理和服务方式，提高管理水平，全面提升代理机构服务能力。一是以履职评价促监管。建立代理机构履职评价制度，对在本地区执业的代理机构开展履职评价，通过监管部门、交易中心、采购人、评审专家等多方主体综合评价的方式，将代理机构基本信息、处理质疑投诉情况、执行法律法规情况、擅长代理领域等信息通过系统进行记录并公开，引导代理机构明确自身在代理细分市场中的方向定位，通过增强职业道德和服务能力争取更多的代理业务，实现对代理机构“宽进严管”的改革初衷和代理市场优胜劣汰的良性发展模式。二是常态化开展监督检查工作，提升代理机构依法代理水平。常态化开展日常监督检查工作，对投诉处理、举报线索、转办件等工作中发现的代理机构违法违规情形，及时启动监督检查程序，对事实清楚、证据确实充分的违法违规行为予以行政处罚，并及时向社会进行公开，净化代理机构市场。三是创新建设政府采购在线监督检查系统，推进政府采购监督检查全流程在线办理，实现系统随机抽取监督检查对象，系统自动分发监督检查通知书，制定执法文书标准文本，推动检查过程全面留痕，执法文书线上实时送达，通过行政执法过程的规范化管理，切实推动严格规范执法。

——把握“服”的温度，保障专业能力提升。一是加强代理机构从业人员培训，增强代理机构执业能力。推动建立代理机构从业人员培训考试机制，搭建政府采购在线培训考试系统，推动代理机构及时、全面、深入学习法律法规及相关政策，并对所有参加培训的人员进行在线考试测评。同时，每年定期组织1-2次线下政府采购业务培训、座谈交流，针对政府采购实践中常见的典型问题设置培训内容，邀请法律专家深入剖析讲解法律风险，畅通代理机构交流渠道，广泛听取代理机构意见建议。二是持续引导代理机构积极主动研究，提升代理机构专业化能力。鼓励代理机构对政府采购项目执行、采购需求标准以及规范化管理等各个环节进行积极深入研究，组织开展撰写专项研究分析报告，鼓励代理机构针对具体问题提出切实可行的建议举措。与此同时，科学合理制定评选标准，对评定为优秀研究分析报告的代理机构，予以综合评价加分，引导代理机构在实践工作中加强研究分析能力，不断提升代理机构执业水平。三是深入推进代理机构择优选取，形成良性有序竞争环境。探索建立代理机构履职指标，突出体现专业化发展要求，为采购人提供更多维度的代理机构履职指标以供参考。采购人可根据本单位工作职能及采购项目性质和特点，结合内控制度规定，参照一种或者多种择优规则选择代理机构，积极引导采购人实现真正意义上的择优选取代理机构。

（作者单位：宁夏回族自治区财政厅）

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