以整促改并非“运动式治理”

锚定现代化 改革再深化

以整促改并非“运动式治理”

——我国整顿市场秩序优化政府采购营商环境综述

■ 本报记者 张舒慧

“形式上搞得轰轰烈烈，但往往考核结束之后就停了。”

“万一用力过猛，是不是也不利于治理效果啊？”

“话说得漂亮，结果通常是‘按下葫芦浮起瓢’！”

……

在创城、治霾、创卫等工作中，“运动式治理”并不鲜见。虽然“运动式治理”的“暴风骤雨”会收到明显的短期效果，但等专项治理行动结束后，违规行为往往会“死灰复燃”。

在政府采购领域，如何避免“运动式治理”？如何有效打击“熟人圈”“人情圈”“关系网”？如何传递整顿市场并非“一阵风”的决心？日前，国务院办公厅印发了《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》（以下简称《行动方案》），其中提出持续开展“四类”违法违规行为专项整治、加强常态化行政执法检查、创新监管手段提升工作效能等3项任务，为整顿政府采购市场秩序、优化政府采购营商环境定下新基调。

严管信号并非“洪水猛兽”

《行动方案》传递了政府采购领域严管的信号。

“其实，当下对市场进行严格监管，整治市场乱象，维护市场正常秩序，不仅仅局限于政府采购领域。今年5月国务院办公厅印发的《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》，不仅强化了对招标投标市场严格监管的政策导向，而且也涉及对部分招标采购问题的监管要求。”政府采购专家张泽明表示，这两个间隔时间不长且先后下发的文件，构成了对政府采购、招标投标市场监管一体化的最新政策指引，也透露出国家对政府采购与招标投标市场整顿的通盘考虑。

整顿市场秩序是优化政府采购营商环境的必要之举，严管信号也并非“洪水猛兽”。中国财政科学研究院研究员白景明表示，一方面，政府采购是国家宏观调控的重要手段，具有产业政策和社会政策双重引导作用。如果政府采购市场失序，则政府采购的预期目标就难以实现。另一方面，政府采购表面上是一种经济行为，但实际上是社会公平竞争制度的另一种体现。如果政府采购市场失序，则意味着市场经济制度的失败，自然也会冲击社会整体的诚信制度和政府公信力。

“政府采购作为市场主体获取公共资源的重要方式，其市场秩序的优劣，不仅左右着具体项目的公平公正，而且还影响着市场主体对政府的信赖度，以及市场化、法治化、国际化一流营商环境的建设进程。”中国政法大学法学院教授成协中表示，目前政府采购法律体系基本健全，但在实践中，有关采购人设置差别歧视条款、采购代理机构乱收费、供应商提供虚假材料、供应商围标串标等违法违规行为还屡见不鲜。《行动方案》针对这些问题，首先提出要“整顿市场秩序，优化营商环境”，并明确了三项具体任务，旨在有效打击政府采购领域的违法违规行为，提升政府采购当事人参与政府采购活动的体验感和获得感，进一步完善政府采购监管和执法体系，提升政府采购监管效能和执法效能。

此外，白景明认为，整顿市场秩序还是落实发展理念的重要举措。“当前，我国正处于经济全面高质量发展的重要阶段。高质量的对外开放，是高质量发展的基本要求。政府采购市场环境是否健康有序，直接关系到国内经济循环和国际经济循环两个循环的连接与畅通，也决定着我国对外开放的质量。”白景明说。

治理市场并非“一阵风”

其实，在政府采购领域，整顿市场秩序并非“一阵风”。早在此次全国性政府采购专项整治行动开始之前，各地就已频频“亮招”，围绕着守护好政府采购市场的“一汪净水”，让企业“近悦远来”，碰撞出不少好点子。

在数字化方面持续深耕并形成政府采购“善治”新格局的内蒙古，不断深挖数据“金矿”，积极创新监管方式。“我们依托‘全区一张网’的海量数据，通过多维叠加和对比分析，为各类政府采购市场主体精准‘画像’，聚焦抱团交易、恶意串通等各类问题，以‘数’助治，形成高压态势，达到‘查处一个、警示一批、教育一片’的震慑成效。”内蒙古自治区财政厅政府采购处处长付晓枫告诉记者。

据介绍，从今年3月起，内蒙古在全区范围内开展了政府采购领域专项治理行动。针对37种专项治理情形，将2022年至2023年政府采购云平台所产生的2.08亿条海量数据进行梳理加工和深度分析，形成了43万条疑点数据，并全部通过政府采购云平台“专项治理”模块线上进行部署和反馈，为持续优化政府采购营商环境积极贡献力量。

谈及广东政府采购，绕不开“含金量”和“含智量”的经验做法。据广东省财政厅政府采购监管处相关负责人介绍，一方面，在制度与规范上下功夫，提升政策“含金量”。贯彻落实深化政府采购制度改革要求，健全政府采购“1+2+N”的政策体系，确保制度体系的整体性、统一性、协调性、前瞻性，推动政府采购的规范化与法治化运行。另一方面，在信息与管理上下功夫，提升平台“含智量”。完善监督预警系统对采购进程的跟踪模式和校验功能，提升监管效能。建设可视化专题大屏，为政府采购监管工作提供强有力的技术支撑，辅助科学决策。

“此外，我省已连续4年对全省21个地市开展营商环境评价。今年借鉴世界银行新营商环境评价指标，对考核指标体系进行了全面优化。我们将采用企业调查、大数据分析、实地暗访、现场磋商等方式开展评价，实现以评促建、以评促改，切实发挥评价考核的‘指挥棒’作用。”上述负责人补充说。

宁夏则是拿出“拼”的心态、“赶”的姿态、“实”的状态，聚焦市场主体“急难愁盼”问题，当好市场“有求必应”的“店小二”。比如，在全国率先建立了“一站式”纠纷维权平台，为市场主体提供标准统一、高效便捷的维权服务。在此基础上，积极探索纠纷有效化解模式，建立先调解、后裁决、调解与裁决并行机制。通过政策解读、质证约谈、提供法律意见等方式，累计化解政府采购矛盾纠纷300余件。

“我们还从立信、建信、用信、守信四方面完善政府采购主体信用信息库，建立了全区统一的政府采购信用监管大平台，全链条记录采购主体行为。同时，还建立了政府采购领域严重失信主体惩戒机制，筑牢对严重失信主体参与政府采购活动的‘围栏’。”宁夏回族自治区财政厅政府采购管理处处长刘鹏表示，让高效监管和优质服务形成合力，不断激发市场主体活力和发展内生动力，是宁夏孜孜以求的目标。

此外，湖南、黑龙江、湖北、广西等地在整顿政府采购市场方面也取得了不错的成绩。记者发现，各地驰而不息的整治举措，并非不痛不痒，也并非转瞬即逝，但仍有拓展空间。《行动方案》的出台，将多部门协同监管的机制固化下来，无疑为各地政府采购监管部门下一步工作的“破题”打开了新思路。

标本兼治并非一蹴而就

如何将治理治到“点子”上？将“阳光”照到“角落”里？“除了要抓好工作落实，还需要坚持标本兼治的治理思路。”成协中认为，标本兼治并非一蹴而就，还需久久为功，建立长效机制。

其实这一思路在财政部等部门此前印发的《关于开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作的通知》（以下简称《通知》）中便可见一斑。《通知》明确提出，要坚持标本兼治。坚持“当下改”与“长久立”相结合，既要立足当前，集中解决突出问题，又要着眼长远，有针对性地堵塞漏洞、完善制度，建立长效工作机制，逐步完善行业治理，全面提升政府采购监管能力和治理水平。

对此，成协中建议，一方面，要在制度层面堵塞制度漏洞、织密制度规范、细化制度规则。特别要通过修改政府采购法，完善政府采购法律规范体系，延升监管链条，构建前至需求管理、后至履约验收和绩效评价的覆盖采购全流程的监管制度。同时，还要完善对差别歧视待遇的认定标准，扩充对串标围标的认定情形等，为政府采购违法行为的认定和处理提供更为明确、清晰的规则。另一方面，要创新监管和执法方式。引入合规监管机制，引导采购人、采购代理机构、供应商完善内部合规管理机制，实现从末端违法行为惩戒向前端预防式治理的转变。引入智慧监管，利用大数据来发现差别歧视待遇、围标串标等典型违法行为线索，加大对违法行为的查处力度。

同时，《行动方案》提出，要“曝光典型案例，形成有效震慑”。业内一致认为，公布相关典型案例，将有助于推动以整治促提升。

按照《行动方案》有关部署，不少地方“各显神通”。比如，北京将建立现场监管和非现场监管规则体系，日常监管以非现场监管为主，发现问题进行现场监管，既加大监管力度，又减轻现场监管给企业带来的负担。山西将着力推进政府采购行政裁决示范点工作，建立健全政府采购领域矛盾纠纷多元化解机制和救济保障机制。内蒙古将开展自查自纠和疑点质询相关材料复核认定工作，按照不低于项目总数20%的比例抽取重点核查项目。广东将进一步完善风险预警点的设置，并建立自动阻断机制，提升监管效能。

“当然，《行动方案》并不一味地强调一个‘严’字。”张泽明补充说，《行动方案》还在建设法规体系、促进产业发展等方面提出了诸多工作要求。比如，支持科技创新、扶持中小企业发展、完善政府绿色采购政策等，都是鼓励依法依规经营的企业发展壮大的重要措施。

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